IV SA/Wr 198/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (sprawozdawca) Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Lubinie z dnia 30 grudnia 2005 r. nr CLXXXVII / 1206 / 2005 w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie w Lubinie oddala skargę. W dniu 30 grudnia 2005 r., na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 ze zm.), Zarząd Powiatu w Lubinie podjął uchwałę nr CLXXXVII/1206/2005, którą z dniem 1 stycznia 2006 r. powierzył A. T. stanowisko Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Lubinie. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Wojewoda Dolnośląski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 122 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz.1362 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2004 r. w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej (Dz.U. nr 219, poz. 224 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że A.T. od dnia 2 do dnia 15 grudnia 2002 r. zatrudniona była na stanowisku zastępcy dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, a od dnia 16 grudnia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. pełniła obowiązki dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Lubinie. Osoba ta, w chwili powierzenia obowiązków, posiadała wykształcenie wyższe (tytuł magistra pedagogiki -1993 r.), ale nie posiadła specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. W ostatnim kwartale 2004 r. A.T., pełniąca obowiązki dyrektora, uzyskała dyplom organizatora pomocy społecznej, wydany dnia 3 września 2004 r. przez Szkołę Policealną Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu. Tytuł organizatora służb społecznych został nadany przez Komisję Egzaminacyjną powołaną przez Dyrektora wyżej wymienionej szkoły. W chwili powierzania A.T. pełnienia obowiązków dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Lubinie obowiązywała ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm.). Zgodnie z art. 51 a ust. 1 tej ustawy osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej (do których zalicza się powiatowe centra pomocy rodzinie - art. 2a ust. 1 pkt 7 ww. ustawy) zobowiązane były posiadać co najmniej 3 letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, z tym że osoby kierujące placówkami opiekuńczo-wychowawczymi i ośrodkami adopcyjno-opiekuńczymi powinny ukończyć specjalizację nie później niż do końca 2005 r. Na podstawie art. 51 a ust. 2 ustawy Minister Pracy i Polityki Socjalnej określił w drodze rozporządzenia z dnia 26 lutego 1999 r. w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej (Dz. U. z 1999 r. nr 21, poz. 187 ze zm.), minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, podmioty uprawnione do prowadzenia specjalizacji oraz tryb postępowania w nadawaniu specjalizacji. W chwili podejmowania przez Zarząd Powiatu w Lubinie zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. Zgodnie z jej art. 122 ust. 1, osoby które zamierzają pełnić funkcje kierownicze w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, muszą posiadać wykształcenie średnie lub wyższe, 3-letni staż pracy w organizacji pomocy społecznej oraz odbytą specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Przepisy dopuszczają zastąpienie obowiązku odbycia specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej udokumentowaniem ukończenia studiów podyplomowych, pod warunkiem, że program studiów odpowiada przynajmniej minimum programowemu przewidzianemu dla specjalizacji, jednakże ze wskazanej alternatywy mogą skorzystać jedynie osoby, które ukończyły studia wyższe (ust. 4 art. 122). Artykuł 122 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, minimum programowego specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, podmiotów uprawnionych do prowadzenia specjalizacji i wymagań ich dotyczących, trybu nadawania tym podmiotom uprawnień do prowadzenia specjalizacji, a także trybu uzyskiwania specjalizacji, kierując się koniecznością zapewnienia sprawności i efektywności działania jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Szkolenia specjalistyczne z zakresu organizacji pomocy społecznej mogą realizować określone podmioty po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Obowiązujące na dzień uzyskiwania specjalizacji przez A.T. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 lutego 1999 r. w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej (Dz.U. nr 21, poz. 187), wskazuje w § 4, iż specjalizację mogą prowadzić: Instytut Rozwoju Służb Społecznych szkolący kadrę kierowniczą pomocy społecznej posiadającą wykształcenie wyższe lub średnie, a także publiczne dzienne policealne szkoły kształcące pracowników socjalnych, szkolące osoby z wykształceniem średnim. Jak wnika z treści przepisu § 4 rozporządzenia w przypadku posiadania przez kandydata na kierownika jednostki pomocy społecznej wykształcenia wyższego, wyłącznie właściwym do przeprowadzenia szkolenia jest Instytut Rozwoju Służb Społecznych. Interpretację § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 lutego 1999 r. potwierdza również § 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2004 r. w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej (Dz.U. nr 219, poz. 224 ze zm.), które zastąpiło rozporządzenie z 1999 r. Z treści § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2004 r. wynika bowiem bez żadnych wątpliwości, że specjalizację dla kadry kierowniczej posiadającej wykształcenie wyższe może prowadzić Instytut Rozwoju Służb Społecznych. Zatem tylko ten pomiot jest uprawniony do podyplomowego kształcenia osób z wyższym wykształceniem i tylko kwalifikacje uzyskane za jego pośrednictwem spełniają wymogi art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, uchylone zostało nieprecyzyjne sformułowanie § 4 poprzednio obowiązującego rozporządzenia i potwierdzony zamiar ustawodawcy co do jego zawężonej interpretacji. Szkoła Policealna Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu, w której A.T. uzyskała tytuł organizatora pomocy społecznej miała zgodę na szkolenia od dnia 4 stycznia 2002 r. do ostatniego lutego 2007 r. Zgoda ta jednakże dotyczyła wyłącznie kadry kierowniczej pomocy społecznej posiadającej wykształcenie średnie. Osoby posiadające wykształcenie wyższe mogły i nadal mogą uzyskać specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej w ramach studiów podyplomowych uwzględniających minimum programowe dla specjalizacji. Biorąc pod uwagę kategoryczne brzmienie przepisów, w przypadku posiadania przez kandydata na kierownika jednostki pomocy społecznej wykształcenia wyższego, wyłącznie właściwym do przeprowadzenia szkolenia jest Instytut Rozwoju Służb Społecznych. Natomiast w przypadku osób posiadających wykształcenie średnie, właściwym do prowadzenia specjalizacji byłby zarówno Instytut Rozwoju Służb Społecznych jak i publiczne szkoły policealne pracowników służb społecznych. Taką wykładnię przepisów potwierdza także Minister Pracy i Polityki Społecznej, Departament Pomocy i Integracji Społecznej w piśmie z dnia 7 października 2009 r., wystosowanym w związku z zapytaniem Starosty Lubińskiego. W piśmie tym stwierdzono, iż osoba posiadająca wykształcenie wyższe i nie posiadająca specjalizacji Instytutu Rozwoju Służb Społecznych lub uczelni wyższej, może pełnić funkcje kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej jednakże pod warunkiem ukończenia specjalizacji, zgodnie z obowiązującymi przepisami (studia podyplomowe, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej). W świetle powyższego, w niniejszej sprawie, osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie posiadająca wykształcenie wyższe, zobowiązana jest posiadać ukończoną specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej prowadzoną przez Instytut Rozwoju Służb Społecznych, względnie legitymować się dyplomem ukończenia studiów podyplomowych, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Ukończenie przez osobę z wyższym wykształceniem specjalizacji w publicznej dziennej policealnej szkole, z uwagi na sformułowanie przepisów rozporządzenia, nie daje podstaw do uznania, że osoba taka posiada właściwe kwalifikacje wymagane przez art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Redakcja art. 122 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie pozwala zakwalifikować specjalizacji zdobytej w publicznej dziennej policealnej szkole jako wystarczającej w stosunku do osób z wyższym wykształceniem. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że w wyroku z dnia 7 marca 2008 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1208/07), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wymogi określone w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej są wymogami wynikającymi wprost z ustawy. Są one tym samym w pełni niezależne od woli i uznania organów powołujących na stanowisko wskazane w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i jako kryteria ustawowe wymagają ścisłego przestrzegania. W odpowiedzi na skargę wskazano, że obejmując stanowisko dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Lubinie, A.T. legitymowała się tytułem magistra pedagogiki oraz tytułem organizatora pomocy społecznej, nadanym przez Komisję Egzaminacyjną powołaną przez dyrektora Szkoły Policealnej Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu (dyplom z dnia [...]). Nadto, posiadała wymagany ustawą, co najmniej trzy letni staż pracy w pomocy społecznej. W ocenie organu posiadała więc uprawnienia do kierowania jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Jak dalej wskazano, wątpliwości Zarządu Powiatu budzi natomiast z jednej strony fakt legitymowania się przez A.T. specjalizacją z zakresu organizacji pomocy społecznej (art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), z drugiej, pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Departament Pomocy i Integracji Społecznej z dnia 7 października 2009 r. nr [...] kwestionujące możliwość zatrudnienia tej osoby na stanowisku dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, z uwagi na legitymowanie się dyplomem ukończenia Szkoły Policealnej Pracowników Służb Społecznych z dnia 3 września 2004 r. niezgodnego z treścią aktów wykonawczych wydanych na podstawie art. 122 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, tj. ukończenia specjalizacji przez przedmiot właściwy dla osób posiadających wykształcenie średnie, a nie wyższe. Z kolei, w piśmie procesowym z dnia 26 maja 2010 r. A.T. podniosła, iż funkcję dyrektora pełni nieprzerwanie od 2002 r. Posiada niezbędne kwalifikacje określone w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Protokołem z kontroli przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2008 r. przez inspektorów Wydziału Polityki Społecznej Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu jej kwalifikacje zostały uznane za zgodne z wymogami ustawowymi, a następnie potwierdzone przez Urząd Wojewódzki w dniu 7 sierpnia 2009 r. pismem do Przewodniczącego Rady Powiatu w Lubinie. Ponadto, oferta Szkoły Policealnej Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu dotycząca uzyskania specjalizacji w zakresie organizacji pomocy społecznej skierowana była do osób pełniących funkcje kierownicze w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej. Na dzień dzisiejszy jej dyplom, wydany przez wyżej wymienioną szkołę, funkcjonuje w obrocie prawnym i nie został przez żaden uprawniony do tego organ zakwestionowany ani też unieważniony we właściwym w tym zakresie trybie. Warto również podkreślić, iż zdaniem Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej nie ma podstaw prawnych do unieważnienia wydanego już dyplomu. Podkreśliła również, że obecnie wiele osób obejmujących stanowiska kierownicze w instytucjach zajmujących się pomocą społeczną m.in. powiatowych centrach pomocy rodzinie, placówkach opiekuńczo - wychowawczych, urzędach wojewódzkich ukończyło specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej w Szkole Policealnej Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu i legitymują się takim samym dyplomem. Jednocześnie szkoła podlegała kontroli prowadzonej przez Ministerstwo oraz Urząd Marszałkowski. Nadmieniła też, iż na bieżąco podnosi swoje kwalifikacje m.in. realizując na Uniwersytecie Wrocławskim roczne studia podyplomowe z zakresu Prawa Pracy i Prawa Socjalnego, specjalność: Organizacja Pomocy Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Artykuł 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. W ustępie 5 tego artykułu ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia, minimum programowego specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, podmiotów uprawnionych do prowadzenia specjalizacji i wymagań ich dotyczących, trybu nadawania tym podmiotom uprawnień do prowadzenia specjalizacji, a także trybu uzyskiwania specjalizacji, kierując się koniecznością zapewnienia sprawności i efektywności działania jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Powyższe, Minister Polityki Społecznej ustalił w rozporządzeniu z dnia 22 września 2004 r. w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej (Dz.U. nr 219, poz. 2224). Zgodnie z regulacją w nim zawartą, szkolenia specjalizacyjne z zakresu organizacji pomocy społecznej mogą realizować określone podmioty po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. I tak, szkolenie kadry kierowniczej pomocy społecznej, posiadającej wykształcenie wyższe, przeprowadza Instytut Rozwoju Służb Społecznych. Natomiast dla osób zajmujących stanowiska kierownicze posiadających wykształcenie średnie, oprócz wymienionego Instytutu, specjalizację mogą prowadzić kolegia pracowników służb społecznych i publiczne dzienne policealne szkoły kształcące pracowników socjalnych (§ 3). Poza sporem w sprawie pozostaje fakt, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały A.T. posiadała dyplom ukończenia wyższych studiów magisterskich (z dnia 16 czerwca 1993 r.) oraz wymagany staż pracy. Poza sporem jest również to, że ukończyła policealną szkołę kształcącą pracowników socjalnych, gdyż decyzją Komisji Egzaminacyjnej powołanej przez dyrektora Szkoły Policealnej Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu z dnia [...] nr [...] nadano jej tytuł organizatora pomocy społecznej. Niemniej jednak, zdaniem skarżącego, w świetle regulacji zawartej w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2004 r. w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, A.T. nie spełniała wymogów pozwalających na powierzenie jej stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. W opinii organu nadzoru, tylko ukończenie szkolenia specjalizacyjnego z zakresu organizacji pomocy społecznej przeprowadzonego przez Instytut Rozwoju Służb Społecznych lub ukończenie studiów podyplomowych, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, przy spełnieniu pozostałych wymogów, pozwalałoby na powierzenie A.T. tego stanowiska. Powierzenie go zaś wyżej wymienionej w sytuacji, kiedy szkolenie specjalizacyjne ukończyła w jednostce przeznaczonej do szkolenia kadry kierowniczej pomocy społecznej posiadającej wykształcenie średnie, godzi w obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Biorąc powyższe po rozwagę, skład orzekający nie przychylił się do argumentacji organu nadzoru. Otóż, zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Z kolei, przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia zatem sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, publ. CBOIS). Odnosząc to niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że niezależnie od tego, iż rozporządzenie z dnia 22 września 2004 r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w ustawie o pomocy społecznej Sąd uznał, iż sposób, w jaki uregulowano w jego § 3 kwestię podmiotów uprawnionych do prowadzenia specjalizacji kadry kierowniczej tej pomocy, posiadającej wykształcenie średnie lub wyższe, z zakresu organizacji społecznej, godzi w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości wobec prawa wyrażoną w jej art. 32 ust. 1. Sąd stoi na stanowisku, że skoro osoba posiadająca wykształcenie średnie, spełniając oczywiście pozostałe przesłanki, może objąć stanowisko kierownicze w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej po ukończeniu specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej w odpowiedniej policealnej szkole kształcącej pracowników socjalnych, to tym bardziej może je objąć legitymująca się dyplomem tego rodzaju szkoły, spełniająca pozostałe wymogi, osoba posiadająca wykształcenie wyższe. Zgadzając się ze stanowiskiem organu nadzoru, należałoby przystać na to, że gdyby A.T. posiadała wykształcenie średnie, a nie wyższe, mogłaby zostać dyrektorem wskazanej na wstępie placówki pomocy społecznej, oraz że jedynym sposobem na objęcie przez nią tego stanowiska, mimo ukończonej specjalizacji w szkole policealnej, byłoby ukończenie specjalizacji zorganizowanej przez Instytut Rozwoju Służb Społecznych, czy po myśli art. 122 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej studiów podyplomowych, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Z tych przyczyn Sąd odmówił zastosowania powołanych przepisów rozporządzenia w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, jednocześnie uznając, że nie ma żadnych podstaw do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Wobec tego Sąd skargę oddalił, o czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł w sentencji wyroku