IV SA/Wr 206/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi Fundacji Badań Nad Prawem we W. na protokół Komisji Konkursowej z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej postanawia: odrzucić skargę. Skargą, wniesioną dnia 5 IV 2018 r., Fundacja X (dalej jako "skarżąca") zakwestionowała "rozstrzygnięcie z dnia [...]11.2016 r. otwartego konkursu nr [...] na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we W.". W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 15 ust. 2a oraz ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez to, że rozstrzygnięcia konkursu dokonała niekompetentna komisja, w skład której wchodził przedstawiciel organu uchwałodawczego - radny miasta B. A.; 2) art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z pkt IX.8 lit. a) ogłoszenia konkursowego, przez nierówne traktowanie podmiotów, ponieważ "oferta wspólna Fundacji A i Fundacji B" podlegała odrzuceniu [na równi z innymi ofertami nie spełniającymi wymagań ogłoszenia] ze względu na braki istotnej informacji w części [...](harmonogram) oferty; 3) pkt XI. 1 warunków składania ofert, ponieważ doszło do złożenia przez Fundację A we W. dwóch ofert - najpierw na dwie lokalizacje [ul. [...] i [...] na dotację [...] zł], a następnie oferty wspólnej z Fundacją B we W. na trzy lokalizacje, co powinno skutkować odrzuceniem wszystkich tego rodzaju ofert ze względów formalnych; 4) prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji) przez naruszenie zasady równego traktowania oraz art. 11 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez dokonanie rozstrzygnięcia dyskryminującego w pełni profesjonalny zespół adwokacko-radcowski na rzecz faworyzowania zespołu, w którym obecny jest nieprofesjonalny zasób osobowy tj. osobowy element nieprofesjonalny, o którym mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2) ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej; 5) art. 15 ust. 1 pkt 2) ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez nierozumienie treści podstawowego pojęcia jakim jest "koszty merytoryczny" i błędne przyjęcie, że koszt "materiałów biurowych" nie jest kosztem merytorycznym realizacji zadania publicznego, ale jest "kosztem obsługi"; 6) art. 13 ust. 2 pkt 6) ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym kryteriów oceny ofert uniemożliwiające obiektywna weryfikację oceny, a przez to dokonywanie przez organ oceny dowolnej i arbitralnej; 7) art. 13 ust. 2 pkt 1) ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez brak w ogłoszeniu konkursowym informacji o rodzaju zadania i insynuowanie skarżącej wskazania "błędnego rodzaju zadania publicznego". W odpowiedzi na skargę Prezydent W. (dalej jako "organ" lub "Prezydent") wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - oddalenie. Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko o niedopuszczalności skargi w tego typu sprawach, bowiem nie należą one do właściwości sądów administracyjnych. Nadto organ odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi celem wykazania, że w konkursie nr [...] nie naruszono przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotowy zakres sprawy sądowoadministracyjnej określony został w art. 3 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) dalej jako "ppsa". Biorąc pod uwagę wymieniony enumeratywnie w art. 3 § 2 ppsa katalog spraw powierzonych sądom administracyjnym oraz przedmiot niniejszej skargi, dopuszczalność wniesionej skargi można rozpatrywać co najwyżej z pozycji art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 6 ppsa, a więc jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) albo jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędący aktem prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Co do pierwszej kategorii aktów, to w istocie w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd wskazujący, że rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej nie stanowi aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np.: postanowienie NSA z 11 I 2017 r., I OSK 2805/16; postanowienie WSA we Wrocławiu z 22 IX 2016 r., IV SA/Wr 116/16; postanowienie NSA z 30 XI 2011 r., II GSK 2022/11; postanowienie WSA w Gliwicach z 27 IX 2017 r., IV SAB/Gl 215/17 – publ. CBOSA). Nawet jednak, gdyby uznać, że jest inaczej, to skargę w niniejszej sprawie należałoby odrzucić z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Kwestionowane "rozstrzygnięcie" zostało bowiem podjęte w dniu [...] XI 2016 r., przez co jego zwalczanie na drodze sądowoadministracyjnej, jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, dopuszczalne jest na zasadach określonych w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ppsa w poprzednio obowiązującym brzmieniu (w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako "nowela"). Oznacza to między innymi, że dopuszczalność skargi uzależniona jest od uprzedniego pisemnego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3 ppsa w zw. z art. 17 ust. 2 noweli). Tymczasem jak wynika z powszechnie dostępnych danych Biuletynu Informacji Publicznej W., protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej dotyczący konkursu nr [...] opublikowano już w dniu 25 XI 2016 r., tak więc w tym dniu skarżąca mogła się dowiedzieć o treści protokołu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżąca jednak skierowała do organu dopiero w dniu 9 III 2018 r. (akta organu, tom [...], k. [...]), a zatem z uchybieniem czternastodniowego terminu. Niedopuszczalne jest więc rozpatrywanie przedmiotowej skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Co do drugiej kategorii aktów, to jest aktów organów jednostek samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, to należy podkreślić, że przepis z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa dotyczy wyłącznie aktów pochodzących od organów samorządu terytorialnego. Potwierdzają to zresztą przepisy ustaw samorządowych, w kontekście których należy odczytywać zakres kognicji sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa (zob. art. 87 ust. 1 ustawy z 5 VI 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. z 2017 r., poz. 1868, ze zm.; art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.). W konkretnym przypadku takim aktem organu samorządu terytorialnego powinien to być akt (zarządzenie, oświadczenie) Prezydenta, jako organu zarządzającego miastem na prawach powiatu, bowiem kwestionowane "rozstrzygnięcie" dotyczy realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej realizowanego przez powiat, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy z 5 VIII 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2030, ze zm.). W myśl zaś art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu reguluje ustawa o samorządzie gminnym. Z kolei art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent). Skarżąca określa przedmiot skargi jako "rozstrzygnięcie z dnia [...]11.2016 r. otwartego konkursu nr [...] na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we W.". Jedynym dokumentem opatrzonym wskazaną datą jest protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej w postępowaniu konkursowym nr [...]. Jednym z załączników do tego protokołu jest zaś tabela wskazująca ilość punktów przyznanych przez Komisję poszczególnym ofertom spełniającym wymagania formalne (akta organu, tom [...], k. [...]). Skarżąca w istocie kwestionuje więc protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej. Dokument tego rodzaju nie jest jednak "aktem organu jednostki samorządu terytorialnego", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie pochodzi on bowiem od organu samorządu terytorialnego, a więc w tym przypadku od Prezydenta. Oceny tej nie zmienia fakt, że członkinią pięcioosobowej Komisji Konkursowej była m.in. Zastępczyni Dyrektora Biura ds. Partycypacji Społecznej w Urzędzie Miejskim W., która opatrzyła protokół dodatkowym (szóstym) podpisem "z up. Prezydenta". Sąd zwraca uwagę, że przepisy ustrojowe dopuszczają dekoncentrowanie przez prezydenta swoich ustawowych kompetencji jedynie na zastępcę prezydenta i sekretarza (art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Wyjątek stanowi kompetencja w zakresie wydawania decyzji administracyjnych oraz w zakresie składania oświadczeń woli dotyczących zarządu mieniem gminnym, gdzie odmiennie określono zakres podmiotowy dopuszczalnej dekoncentracji (zob. art. 39 ust. 2 i art. 46 ustawy o samorządzie gminnym). Kompetencja dotycząca wyboru oferty w otwartym konkursie ofert nie dotyczy jednak decyzji administracyjnych ani zarządu mieniem gminnym. Nie można zatem w tym przypadku podpisowi złożonemu "z up. Prezydenta" przez osobę nie będącą zastępcą organu ani sekretarzem przypisać skutku prawnego równoznacznego z oświadczeniem woli organu. Sąd zwraca również uwagę, że zadaniem komisji konkursowej powoływanej w ramach procedury otwartego konkursu ofert jest jedynie "opiniowanie" ofert, a więc wsparcie organu samorządu terytorialnego w dokonaniu wyboru, co exspressis verbis wynika z art. 15 ust. 2a ustawy z 24 IV 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1817, ze zm.). Komisję konkursową powołuje organ "w celu opiniowania ofert". Protokół z posiedzenia takiej komisji ma więc walor "opinii" pochodzącej od organu pomocniczego względem organu samorządu terytorialnego. Nie sposób kwalifikować takiego protokołu, czy załączników do niego jako "aktu organu jednostki samorządu terytorialnego", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego Sąd odrzucił skargę, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ppsa.