IV SA/Wr 216/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Julia Szczygielska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. G.j na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) oraz art.104, art.108, art.163 k.p.a. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. - działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B. zmienił decyzję w sprawie zasiłku stałego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (ze zmianami) poprzez obniżenie wysokości świadczenia z kwoty 539,09 zł do 428,22 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisu art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej i na podstawie przeprowadzonej w dniu 8 marca 2017r. aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz zebranych dokumentów stwierdził ,że uległa zmianie sytuacja dochodowa strony . W tym zakresie organ ustalił, że w związku z uzyskaniem na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] prawa do dodatku mieszkaniowego w wysokości 205,78 zł, strona uzyskała dochód w tej samej wysokości, który ma wpływ na wysokość świadczenia w postaci zasiłku stałego. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, skoro dochód strony wyniósł 205,78 zł, wysokość zasiłku stałego winna wynosić 428,22 zł (634,00 zł - 205,78 zł). M. G. (dalej: strona , skarżąca) odwołała się od powyższej decyzji , podnosząc , że kwota otrzymywanego dodatku mieszkaniowego nie stanowi dochodu w myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej. Odwołująca się wywodziła, że art.8 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej ma charakter zamknięty , w związku z tym nie wolno traktować dodatku mieszkaniowego za dochód , odliczając go od zasiłku stałego . Według odwołującej się winien jej przysługiwać zasiłek stały w wysokości 604 zł miesięcznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji ostatecznej Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do uzasadnienia zmiany pierwotnej decyzji świadczeniowej . Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Kolegium wskazało , że zasiłek stały przysługuje w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy między innymi pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej , prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, zwanej dalej "kryterium dochodowym", ustalonych obecnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1059)., tj. kwoty 634 zł w przypadku osoby samotnie gospodarującej lub kwoty 514 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Dochód osoby ubiegającej się o przyznanie z pomocy społecznej ustala się zgodnie z art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej . W ocenie Kolegium organ pomocowy prawidłowo uznał, że ustalenie względem strony prawa do dodatku mieszkaniowego, co nastąpiło decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], powoduje zmianę jej sytuacji dochodowej, gdyż świadczenie to nie zostało wymienione w katalogu świadczeń, które nie są wliczane do dochodu (art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ). Organ odwoławczy przywołał treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast w art. 8 ust. 4 tej ustawy, zostały w sposób wyczerpujący wymienione świadczenia, których nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 i nie został wśród nich wymieniony dodatek mieszkaniowy. Wobec tego organ był zobowiązany uwzględnić to świadczenie przy ustalaniu wysokości dochodu skarżącej. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 162/15 , w którym podkreślono, że przepisy ustawy o pomocy społecznej zawierają kompleksowe uregulowania w kwestiach pomocy społecznej i brak jest przesłanek, aby przy ocenie spełniania przez skarżącą kryterium dochodowego brać pod uwagę uregulowania znajdujące się w innych aktach prawnych (np. w ustawie o dodatkach mieszkaniowych), skoro przepisy wspomnianej ustawy do nich nie odsyłają. Jeżeli zatem w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nie wyłączył przy obliczaniu dochodu osoby ubiegającej o świadczenia z pomocy społecznej, uzyskiwanego przez nią dodatku mieszkaniowego, to brak jest podstaw, aby uznać, że organy okoliczność jego pobierania mogły pominąć . W tej sytuacji, skoro w wyniku wywiadu środowiskowego organ pomocy społecznej uzyskał wiedzę o nieznanym dotąd składniku dochodu strony w postaci dodatku mieszkaniowego, winien fakt ten uwzględnić i dokonać ponownego ustalenia jej sytuacji dochodowej pod kątem wysokości przysługującego stronie zasiłku stałego. Zdaniem organu II instancji prawidłowo także organ pomocowy ustalił wysokość zasiłku stałego w kwocie 428,22,00 zł (634,00 zł - 205,78 zł), biorąc pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej , zgodnie z którą zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, skoro wysokość kryterium dochodowego wynosi 634,00 zł, zaś dochód strony począwszy od 1 lutego 2017 r. - 205,78 zł dodatku mieszkaniowego, to tym samym zmiana decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (ze zmianami) była uzasadniona i prawidłowa. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której ponowiła ona argumentacją zawartą w odwołaniu . Jednocześnie przyznała ,że dodatek mieszkaniowy jest dochodem , ale nie wolno go odliczać go od zasiłku stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy ,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz.1647 ze zm. ). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.) . Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że nie jest ona obarczoną wadą , skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego , wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tj. Dz. U. z 2016 poz.930 ) zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia [...]. Przytoczony przepis w stosunku do unormowania zawartego w kodeksie postępowania administracyjnego stanowi szczególną regulację , obligującą organ administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzję w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych , nawet bez zgody strony. Przedstawiony katalog przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji , wynikający z cytowanego przepisu ma charakter zamknięty. W przypadku zatem wystąpienia jednej z powyższych okoliczności, organ pomocy społecznej jest zobowiązany do uruchomienia przewidzianego prawem postępowania i podjęcia stosownej decyzji. Przy czym przesłanki obligatoryjnej weryfikacji decyzji na niekorzyść strony powinny być ściśle interpretowane , zaś uchylenie lub zmiana decyzji w warunkach nie odpowiadających tym przesłankom stanowi rażące naruszenie prawa , prowadzące do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W badanej sprawie jako uzasadnienie do zastosowania wskazanej obligatoryjnej formy weryfikacji decyzji organ pomocowy uznał wymienioną w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesłankę zmiany sytuacji dochodowej. Przesłanka zmiany sytuacji dochodowej strony koresponduje z treścią art.109 powołanej wyżej ustawy , nakładającym na osobę korzystającą ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej , która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia . Każda zmiana wskazanych sytuacji nakłada na świadczeniobiorcę obowiązek złożenia informacji , jednakże niepowiadomienie organu nie powinno stanowić jedynej podstawy wstrzymania świadczenia bez zbadania , czy dany podmiot przestał spełniać warunki do korzystania z pomocy ( zob. I. Sierpowska , Ustawa o pomocy społecznej – komentarz , Warszawa 2007, s. 408 ). W związku z tym zmiana sytuacji dochodowej musi być tego rodzaju , że wiąże się z podstawą prawną i faktyczną przyznania świadczenia, a zatem ma wpływ na spełnianie bądź niespełnienie wymogów do jego otrzymania. Z kolei przez sytuację dochodową należy rozumieć sytuację wynikającą z art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej czyli dochód i co za tym idzie , kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania danej formy pomocy i jej wysokości. ( podobnie S. Nitecki , Obligatoryjne formy weryfikacji decyzji administracyjnej w sferze pomocy społecznej " Samorząd Terytorialny" Nr 5 /2003 , s.52) . Wobec tego użycie w wymienionym przepisie sformułowania "zmiana sytuacji dochodowej" wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do legalnej definicji dochodu zawartej w przepisie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej , wedle której za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika , że do dochodu należy zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. Stanowi o tym ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej , który przewiduje ,że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się : 1/ jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, 2/ zasiłku celowego, 3/ pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny , przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty , 4/ wartości świadczeń w naturze, 5/ świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, 5a/ świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220); 6/ dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7/ świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195). Zawarte w cytowanym przepisie wyliczenie również jest enumeratywne. Tym samym należy uznać, że katalog obciążeń pomniejszających dochód i katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej ma charakter zamknięty. Przy czym zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu dodatku mieszkaniowego. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1841/14 Lex nr 2111032 powtórzyć należy, że z treści przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ustawodawca, po pierwsze jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, po drugie taksatywnie wymienił składniki, których się do niego nie wlicza, a po trzecie konstrukcja prawna niewliczania do dochodu określonych składników nie pozwala na rozszerzającą interpretację przepisu art. 8 ust. 4 tej ustawy, bowiem enumerację negatywną w nim określoną uznać należy za zamkniętą. Stwierdzenie powyższego oznacza, że dodatek mieszkaniowy podlega zaliczeniu do dochodu warunkującego przyznanie prawa do świadczeń z pomocy społecznej, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie jest on bowiem wymieniony w art. 8 ust. 4 tej powołanej ustawy wśród świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy. Wobec tego nie można w sposób uznaniowy poszerzać jego zakresu o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w nim wyraźnie wymienione. Trafnie zatem organy obu instancji uznały ,że nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącej w wyniku uzyskania przez nią decyzją 20 stycznia 2017 prawa do dodatku mieszkaniowego . Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że strona uzyskała cykliczne, co miesięczne świadczenie pieniężne i zasadnie organy orzekające w sprawie dokonały kwalifikacji tego świadczenia pod kątem hipotezy art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu otrzymany przez skarżącą dodatek mieszkaniowy nie należy również do żadnej z grupy świadczeń socjalnych, o których mowa w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem w przepisach ustawy o pomocy społecznej wyłączenia z dochodu tego rodzaju pomocy finansowej. Przy ustaleniu sytuacji dochodowej beneficjenta pomocy społecznej zasadne jest uwzględnienie dodatku mieszkaniowego i zaliczenie go do dochodu. Powyższy pogląd jest już ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2017r. sygn. IV SA/Wr 562/16 Lex nr 2294851, w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2014r. sygn. II SA/Sz 1461/13 Lex nr 1507957 i z dnia 10 stycznia 2013r. sygn. II SA/Sz 591/12 Lex nr 1274656, w Poznaniu z dnia 11 września 2013r. sygn. IV SA/Po177/13 Lex nr 1374574). Z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej – o czym była już mowa wyżej – wynika, że zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi przesłankę upoważniającą organ pomocy społecznej do uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej. Nie dotyczy to jedynie przypadku, o którym mowa w ust. 3a art.106 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanej sprawie , gdyż zmiana dochodu skarżącej na skutek uzyskania dodatku mieszkaniowego przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. kwotę 63, 40 zł). W tej sytuacji prawidłowo - zdaniem Sądu - organ ustalił, że od lutego 2017 r. dochód skarżącej dodatkowo stanowi kwota 208,78 zł z tytułu przyznanego dodatku mieszkaniowego i prawidłowo także organ pomocowy ustalił wysokość zasiłku stałego w kwocie 428,22,00 zł (634,00 zł - 205,78 zł), biorąc pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej , zgodnie z którą zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, skoro wysokość kryterium dochodowego wynosi 634,00 zł, zaś dochód strony począwszy od 1 lutego 2017 r. stanowi kwota 205,78 zł przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego, to tym samym uprawniona była zmiana decyzji świadczeniowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w części dotyczącej zmiany wysokości przyznanego stronie zasiłku stałego . W tym miejscu wypada przypomnieć ,że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych , których nie są w stanie pokonać , wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości ( art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Z tego też powodu nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych zasobów i środków. W tym stanie prawnym uznać należy, że kwota uzyskana z tytułu dodatku mieszkaniowego kreuje dochód, nie zmniejszając go, a więc kwotę tę organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu beneficjenta z pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wyłączają przychodu w postaci dodatku mieszkaniowego z dochodu ustalonego jako kryterium dochodowe do przyznania zasiłku stałego . Stwierdzenie powyższego oznacza, że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.