IV SA/Wr 219/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant: Mariusz Sitny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotem skargi W. L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], o odmowie przyznania W. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem – K. L. Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, W. L. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni) wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad mężem, posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym do 30 września 2021 r. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. (nr [...]) Wójt Gminy K. odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności męża. Decyzja ta została następnie uchylona na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: organ odwoławczy, organ drugiej instancji) w W. z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]), przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tym uzasadnieniem, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.) stanowi naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego celem ustalenia, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem, oraz czy zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwości podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wskazał, że w tym celu organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy aby wnikliwie ustalić jakiej pomocy – z uwagi na niepełnosprawność i schorzenia – wymaga mąż wnioskodawczyni w zakresie poruszania się, utrzymywania higieny osobistej, ubierania się, przygotowania i spożywania posiłków, dawkowania i przyjmowania lekarstw, oraz jakie czynności opiekuńcze faktycznie strona wykonuje i ile czasu na to poświęca. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji ponownie odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu, czynności opiekuńcze jakie strona wykonuje przy mężu (pomoc przy kąpieli, przy zakładaniu dolnej części garderoby, przy podawaniu leków przeciwbólowych w sytuacjach nasilenia bólu nogi oraz przy wizytach lekarskich) nie kolidują z podjęciem przez nią zatrudnienia. Organ ten zwrócił również uwagę na to, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, by strona zrezygnowała lub nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. W tym kontekście organ podniósł, że strona od około [...] lat (tj. od urodzenia pierwszego dziecka) nie pracuje zawodowo, oraz, że jeszcze przed operacją męża (w czerwcu 2019 r.) była osobą bezrobotną. W odwołaniu od tej decyzji strona zwróciła uwagę na treść orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] września 2019 r., z którego wynika, że jej mąż wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W ramach polemiki ze stanowiskiem wyrażonym przez organ pierwszej instancji strona podniosła, że jej mąż nie jest w stanie opiekować się dziećmi albowiem sam wymaga opieki. Po rozpoznaniu zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ drugiej instancji, organ odwoławczy) w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy powołał treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. na podstawie którego wywiódł, że otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch podstawowych przesłanek. Po pierwsze, osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem. Po drugie, opiekun osoby niepełnosprawnej musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź nie podejmować zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Zwrócił przy tym uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zaznaczył, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. W nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy organ drugiej instancji wskazał, że mąż wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] września 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podniósł, że podczas przeprowadzonego w dniu 13 stycznia 2020 r. wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z mężem i dwójką dzieci (w wieku [...] i [...] lat), a nadto, że jej mąż choruje na przewlekłe zapalenie kości i szpiku kości udowej lewej oraz zwyrodnienie stawu kolanowego. Przeszedł operację lewego kolana, ma założony aparat Ilizarowa. Od czasu operacji i założenia tego aparatu, tj. od czerwca 2019 r., wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad mężem. Mąż porusza się samodzielnie przy pomocy dwóch kul łokciowych, niej jest osobą leżącą ani pampersowaną, samodzielnie spożywa posiłki, dozuje i przyjmuje leki. Na konsultacje lekarskie jeździ średnio co cztery tygodnie, samodzielnie prowadząc samochód. Wymaga natomiast pomocy osoby drugiej podczas kąpieli (z powodu zakazu moczenia chorej nogi z założonym aparatem Ilizarowa), przy higienie ran i zakładaniu dolnej części garderoby z powodu usztywnienia nogi lewej. Organ odwoławczy wskazał również, że w okresach nasilonego bólu nogi, który występuje po zakończeniu leczenia antybiotykiem, mąż wnioskodawczyni nie jest w stanie samodzielnie wstać z łóżka i wówczas potrzebuje wsparcia żony. Zwrócił także uwagę, że z oświadczenia strony złożonego podczas wywiadu wynika, że ilość godzin jaką strona poświęca na opiekę nad mężem zależy od nasilenia bólu kończyny dolnej. Przeciętnie, opieka ta zajmuje ok. 4-5 godzin dziennie, a gdy bóle się nasilają potrzebna jest opieka całodobowa. Na tle tych ustaleń organ odwoławczy skonstatował, że strona może zapewnić mężowi pomoc w niezbędnym zakresie bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Podniósł, że zakres obowiązków, który sprowadza się do pomocy przy ubieraniu, oczyszczaniu ran, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, towarzyszeniu przy wizytach lekarskich, nie wymusza rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Zaznaczył, że mąż wnioskodawczyni nie wymaga całodobowej, czy wielogodzinnej, nieprzerwanej opieki, lecz pomocy ograniczonej czasowo, do kilku godzin dziennie. W tym kontekście podniósł że, strona może świadczyć mężowi pomoc przy ubieraniu i kąpieli w godzinach porannych i wieczornych (czy też przed i po pracy, gdyby takową podjęła), a nadto, że może zorganizować podanie herbaty i posiłków w termosie pozostawionym w takim miejscu, by mąż mógł po to wszystko sięgnąć bez konieczności wstawania/chodzenia. Także lekarstwa, na wypadek silnego bólu, strona może pozostawić mężowi w takim miejscu, gdzie spędza on najwięcej czasu (np. przy łóżku). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zaskarżyła decyzję organu drugiej instancji domagając się przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu skargi skarżąca zawarła polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego i podniosła, że od [...] lat nie była aktywna zawodowo albowiem w tym czasie urodziła dwoje dzieci (obecnie w wieku [...] i [...] lat), natomiast obecnie nie jest w stanie podjąć pracy, która umożliwiłaby jej opiekę nad mężem, dziećmi oraz prowadzenie gospodarstwa domowego. Dodatkowo strona nadmieniła, że w okolicy w której zamieszkuje, nie ma obecnie dla niej pracy, w szczególności w czasie epidemii koronawirusa. Podniosła również, że stan zdrowia jej męża nie jest ustabilizowany – w dniu 6 marca 2020 r. przebył on kolejną operację oraz czeka go dalsze leczenie. W załączeniu do skargi skarżąca przedstawiła kartę informacyjną leczenia szpitalnego potwierdzającą hospitalizację jej męża w dniach 5-10 marca 2020 r. oraz fakt leczenia operacyjnego w dniu 6 marca 2020 r. Oprócz tego dokumentu skarżąca przedstawiła dokumentację związaną z wcześniejszym leczeniem jej męża, a także, odpis orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] września 2019 r., zaliczającego K. L. do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas okresowy, do dnia 30 września 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, który orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] września 2019 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym jest również, że skarżąca jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec K. L.. Obowiązek alimentacyjny małżonka wynika z treści art. 23 i art. 27 ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy. Spór w sprawie koncentruje się natomiast wokół oceny, czy skarżąca spełnienia normatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jakie formułuje art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z treścią wspomnianego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z treści powołanego przepisu, i co znajduje potwierdzenie także w kierunku wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w ogólności) funkcjonującej w orzecznictwie sądowym, celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może się podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19) i w oczywisty sposób stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1544/19). Z użytego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. zwrotu "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" wynika, że ustawodawca wymaga aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w ust. 1 pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym, należy wyraźnie odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukującej pracy. Zasadne jest zatem, aby w każdym przypadku, gdy dana osoba ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, badać okoliczności faktyczne sprawy oraz istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/19). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że zasadniczą przesłanką z powodu której skarżącej odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego stanowiło uznanie przez organy administracji publicznej, że zakres sprawowanej przez stronę opieki nad mężem nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Organ pierwszej instancji analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (głównie dowód z wywiadu środowiskowego) stwierdził, że zakres czynności jakie strona wykonuje przy mężu, a sprowadzający się zasadniczo do pomocy – przy kąpieli, przy zakładaniu dolnej części garderoby, przy podawaniu leków przeciwbólowych w sytuacjach nasilenia bólu nogi oraz przy wizytach lekarskich nie koliduje z podjęciem zatrudnienia. Tego rodzaju wniosek podzielił także organ drugiej instancji akcentując w zaskarżonej decyzji, że mąż skarżącej nie wymaga nieprzerwanej, całodobowej opieki, lecz pomocy ograniczonej czasowo, do kilku godzin dziennie, i sprowadzającej się do "czynności o wyższym, z perspektywy osoby niepełnosprawnej stopniu trudności, takich jak: ubieranie, pomoc w przygotowaniu posiłków, asysta przy wizytach u lekarzy specjalistów." Zdaniem Sądu, konkluzja organów orzekających w sprawie co do tego że zakres sprawowanej przez stronę opieki nad mężem nie wyklucza podjęcia zatrudnienia została wyprowadzona na podstawie jedynie części stanu faktycznego, jaki wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Z treści tego wywiadu należy wyprowadzić wniosek, że sprawowana przez skarżą opieka nad mężem ma niejednolity przebieg jeśli chodzi o intensywność i niezbędność pomocy, albowiem, poza okresami kiedy ta opieka sprowadza się faktycznie do kilku godzin dziennie istnieją takie okresy, w których mąż strony nie wstaje z łóżka, nawet celem załatwienia potrzeb fizjologicznych Mowa tu o okresach przerw w antybiotykoterapii, gdzie następuje gwałtowne pogorszenie stanu zdrowia i sprawności organizmu męża skarżącej. W tym czasie mąż skarżącej wymaga kompleksowej obsługi. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, pracownik socjalny nie poczynił szczegółowych ustaleń na okoliczność przyczyn, ani też prognozowanej długości zażywania antybiotyku przez męża skarżącej. Skarżąca w toku rozprawy sądowej w dniu 2 września 2020 r. wyjaśniła, że mąż przyjmuje antybiotyki w związku z zakażeniem paciorkowcem, a konieczność przerw w antybiotykoterapii wynika z choroby wrzodowej żołądka na jaką cierpi mąż wnioskodawczyni. Podniesione okoliczności wskazują w ocenie Sądu na to, że stan zdrowia męża skarżącej nie jest stabilny i nie można w związku z tym uznać, że skarżąca jest w stanie zorganizować swoje życie zawodowe, bez uszczerbku dla tej opieki. Powyższe jedynie potwierdza podniesiona w skardze okoliczność, że mąż strony w dniu 6 marca 2020 r. przebył kolejną operację. Fakt ten został przez stronę udokumentowany poprzez dołączoną do skargi kartę informacyjną leczenia szpitalnego męża strony w dniach od 5 do 10 marca 2020 r., z której wynika, że mąż strony w dniu 6 marca 2020 r. został poddany zabiegowi operacyjnemu celem przywrócenia stabilności aparatu Ilizarowa. Zdaniem Sądu, nie można również bezkrytycznie odnieść się do wyrażonej w decyzji pierwszej instancji argumentacji, że przesłanka niepodejmowania zatrudnienia nie ma miejsca w przypadku skarżącej, albowiem strona od około [...] kat nie jest aktywna zawodowo zajmując się wychowywaniem dzieci, oraz, że jeszcze przed operacją męża (czerwiec 2019 r.) była ona osobą bezrobotną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym trafnie wskazuje się, że o ile dość łatwo można ustalić związek przyczynowy pomiędzy koniecznością opieki a rezygnacją z zatrudnienia, to ustalenie takiego związku pomiędzy "niepodejmowaniem zatrudnienia" a koniecznością opieki nasuwa szereg trudności. Sytuacja niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wyłącznie niemożność podjęcia pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. "W toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien zatem ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej tego świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad daną osobą niepełnosprawną, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia (...)" (wyrok WSA w Gdańsku z 12 grudnia 2019 r., III SA/Gd 684/19). Kierując się całością przedstawionej argumentacji Sąd uznał, że w prowadzonym postępowaniu organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), co skutkowało na błędną oceną, że okoliczności faktyczne sprawy wykluczają spełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z tych powodów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględnić przedstawione stanowisko Sądu oraz dokonać ponownej oceny zasadności wniosku strony. Obowiązkiem organów będzie ponowna ocena związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez stroną opieką a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a także, ponowna ocena tego, czy zakres tej opieki wyklucza możliwość podjęcia przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z jednoczesnym uwzględnieniem przedstawionych wcześniej uwag Sądu. Końcowo należy dodać, że sąd administracyjny nie jest władny orzec merytorycznie o prawie strony do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do kontroli stosowania prawa przez organy administracji publicznej.