IV SA/Wr 224/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 224/14 | , , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 18 grudnia 2014 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , Sędziowie, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , , Protokolant, asystent sędziego Marcin Jarecki, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r., sprawy ze skargi T. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, , , oddala skargę., Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3, 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz.182 ze zm. zwanej dalej "ustawą" ), art. 3 ust 1, art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej: skarżący) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]października 2013 r. nr [...]Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr 2 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta W. w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". Organ I instancji decyzją 25 października 2013 r. przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 30 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji podano, że w ramach przepisów programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli spełniają wymogi ustawowe, których dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodowego wg ustawy, czyli 684 zł na osobę w rodzinie lub 813 zł na osobę samotnie gospodarującą . Zgodnie z art. 3 i 4 ustawy w myśl którego rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w ramach posiadanego budżetu przyjął zasadę przyznawania zasiłków w kwocie 30 zł na osobę w rodzinie . Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie jest osobą niepełnosprawną ani obłożnie chorą utrzymuje się z zasiłku okresowego w kwocie 271 zł, dochód ten nie przekracza 150% kryterium dla osoby samotnie gospodarującej (813 zł). Wobec tego zasiłek celowy na jednoosobowe gospodarstwo domowe przysługuje w kwocie 30 zł, w związku z sytuacją wnioskodawcy przyznanie pomocy w formie posiłku jest nieuzasadnione, przyznano więc świadczenie pieniężne adekwatnie do potrzeb wnioskodawcy i możliwości finansowych MOPS. Od decyzji tej odwołanie wniósł skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wypłaty zasiłku celowego w kwocie 110 zł lub jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie art. 6 -16 kpa, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowania "między innymi mając wiedzę i bezsporny fakt, że MOPS dysponuje olbrzymim budżetem (...) w większości konsumowanym na utrzymanie instytucji (...), zwiększenie zatrudnienia pracowników kosztem zmniejszania zasiłków celowych". Ponadto w/w zarzucił, że organy nie udowodniły, że działają w oparciu o posiadane środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, że powodem określonych rozstrzygnięć jest brak środków podczas gdy średnia kwota zasiłku z MOPS stanowi tylko 30% ogółu pomocy jaką w/w otrzymuje na swoje niezbędne utrzymanie konieczne . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr[...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że stosownie do art. 3 i 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" są realizowane działania dotyczące w szczególności: 1) zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa wyżej, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, czyli odpowiednio w przypadku osoby samotnie gospodarującej 150 % kwoty 542 zł (tj 813 zł), w przypadku osoby w rodzinie 150 % kwoty 456 zł (tj.684 zł). Kolegum Odwoławcze uznało, że skarżący z uwagi na dochód jak i bezrobocie kwalifikuje się do przyznania pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" . Kwestionowana jest natomiast przez stronę wysokość przyznanej pomocy. Dalej Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta decyduje, że nawet fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium organ I instancji rozważył sytuację, w jakiej znalazł się skarżący i skonfrontował ją z możliwościami finansowymi Ośrodka. Ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej oraz zwiększoną liczbę osób ubiegających się o świadczenia, Ośrodek Pomocy Społecznej zmuszony był do racjonalizacji wydawanych środków, co w konsekwencji musiało skutkowało zmniejszeniem wysokości zasiłków celowych przyznawanych na zakup m.in. żywności. Faktem powszechnie znanym jest, że środki przeznaczane na świadczenia z pomocy społecznej są dość ograniczone. Organy odpowiedzialne za realizację zadań z zakresu pomocy społecznej muszą rozdzielać posiadane fundusze na różne niezbędne potrzeby bytowe swych beneficjentów oraz pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc, jak również nie są zobowiązane udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości. Celem pomocy społecznej zaspakajanie "niezbędnych" potrzeb życiowych, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. W ocenie Kolegium organ I instancji ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej oraz zwiększoną liczbę osób ubiegających się o świadczenia zasiłku celowego na zakup żywności przyjął zasadę, że kwota ta będzie wynosić 30 zł na osobę i w takiej wysokości został przyznany skarżącemu zasiłek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący domagał się uchylenia wskazanych decyzji oraz skierowania ich do ponownego rozpatrzenia. Decyzjom zarzucił naruszenie prawa, gdyż postępowanie poprzedzające ich wydanie zostało przeprowadzone bez jego czynnego udziału, nie okazano mu żadnego materiału dowodowego tj. wypełnienia obowiązku zawartego w art. 6-16 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Przed rozprawą skarżący przesłał do Sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej (e-maile) wnioski procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu jest legalność decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości po 30 zł miesięcznie. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie nie jest więc rozstrzygniecie o przyznaniu świadczenia co do zasady, ale o jego wysokości. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ww. ustawę ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma zatem obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wszystkie te wymogi zostały zachowane. W świetle art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania", do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Zatem wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., II OSK 407/12). Jeszcze raz podkreślić należy, że rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego obejmuje m.in. prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06). W motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w ramach posiadanego budżetu przyjął zasadę przyznawania zasiłków w kwocie 30 zł na osobę w rodzinie i w takiej wysokości został przyznany skarżącemu zasiłek. Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania" (czy też szerzej - w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), to prawidłowa jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Organ mógł zatem zakres rozstrzygnięcia (wysokość zasiłku celowego w tym przypadku) ustalić sam. Nie można w tej sytuacji uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W świetle powyższego decyzje zaskarżonej treści uznać należy za prawidłowe. W niczym bowiem nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające art. 6-16 k.p.a. Pisma wniesione przez stronę skarżąca do Sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie są dopuszczalne, o czym stanowi uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2012 r., sygn. akt I OPS-10/13. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.