IV SA/Wr 237/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na akt Burmistrza Ś. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (słownie: sto) złotych z tytułu uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 17 maja 2016 r. M. K. (zwany dalej stroną lub skarżącym) wniósł skargę na akt Burmistrza Ś. z dnia [...] marca 2016 r. ustalający opłatę w wysokości 29,69 złotych za udostępnienie żądanych informacji publicznych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że czterema wnioskami z dnia 16 marca 2016 r. zwrócił się do Burmistrza Ś. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii umów, zleceń, faktur, rachunków oraz innych dokumentów związanych ze świadczeniem w latach 2015 – 2016 na rzecz Gminy Ś. usług polegających na publikacji materiałów prasowych. Pismem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] udostępniono skarżącemu wnioskowane dokumenty we wszystkich czterech przypadkach. Za udostępnienie informacji naliczono opłatę w wysokości 29,69 złotych (koszt kserokopii) przekazując fakturę opiewającą na tę kwotę. W dniu 11 kwietnia 2016 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wyznaczenia opłaty dodatkowej za udostępnienie żądanych przez niego informacji, nałożonej aktem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. Nie uzyskał jednakże odpowiedzi organu na skierowane do niego wezwanie. Dalej skarżący przedstawił własne stanowisko na temat konieczności poniesienia dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznych podkreślając, że ich wystąpienie w niniejszej sprawie nie było uzasadnione. Wskazał również, że powiadomienie o wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej należy traktować jako akt o charakterze publicznoprawnym, który wpływa na sytuację prawną podmiotu, do którego jest skierowany. Stąd też przedmiot niniejszej skargi należy odnosić do wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że opłata za skopiowanie żądanych przez skarżącego dokumentów została wyliczona prawidłowo, na podstawie realnie poniesionych kosztów (papier, wydruk, wysyłka). Skarżący zaś został poinformowany w drodze korespondencji elektronicznej o przewidywanych kosztach i je zaakceptował. W dniu 1 lipca 2016 r. skarżący został wezwany do nadesłania kwestionowanego dokumentu w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty za udostępnienie informacji publicznych. W odpowiedzi strona nadesłała kopię faktury VAT nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. wystawionej przez Gminę Ś. na kwotę 29,69 złotych brutto z tytułu wykonania kserokopii dokumentów stanowiących odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w punktach 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego, określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W związku z tym, aby uznać określoną prawną formę działania administracji za akt lub czynność, o których mowa w powołanym na wstępie przepisie powinna się ona odznaczać następującymi elementami: – nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym – zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; – musi mieć charakter zewnętrzy, indywidualny oraz publiczny; – musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) istnienie uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, 2012). W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionuje nałożenie przez Burmistrza Ś. dodatkowej opłaty w kwocie 29,69 złotych związanej z udostępnieniem dokumentów na złożone przez skarżącego cztery wniosku z dnia 16 marca 2016 r. Stosownie bowiem do treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty (art. 15 ust.2 zd. 1 u.d.i.p.). Zasadnie skarżący wskazał, że charakter prawny aktu zobowiązującego do uiszczenia dodatkowych kosztów poniesionych w związku z realizacją żądania udostępnienia informacji publicznej należy odnieść do treści powołanego na wstępie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko wyrażone w skardze znajduje bowiem odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przyjęły, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz określającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2359/12, z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13, z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/15, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2487/13, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań koniecznym było zatem ustalenie, czy przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bezspornym pozostaje, że cechy wskazanego aktu skarżący przypisał fakturze VAT nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., nie zaś innym oświadczeniom organu, które zostały wyrażone w toku postępowania. Stanowisko powyższe zostało przez stronę zawarte zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w skardze jak i w sporządzonym na wezwanie Sądu piśmie z dnia 7 lipca 2016 r. Poddając ocenie zaskarżoną fakturę Sąd jednakże doszedł do przekonania, że nie stanowi ona aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które w przedmiotowym postępowaniu wynikają z art. 15 u.d.i.p. Mimo, że zawiera oznaczoną kwotę do zapłaty, nie jest wiążącym oświadczeniem właściwego organu o konieczności poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze sposobem udostępnienia żądanych przez skarżącego dokumentów. Nie odnosi się ona również wprost do obowiązku skarżącego wynikającego z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., lecz wskazuje na wykonaną przez Gminę Ś. usługę kserograficzną. Została ona zaś wystawiona w związku z realizacją ustawowego obowiązku nie wynikającego jednak z ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 710 ze zm.). Z dokonanych ustaleń wynika, że faktura VAT niewątpliwie wystawiona została w związku z realizacją przez organ gminy wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Nie można jej jednakże potraktować inaczej, niż dokumentu księgowego związanego z wykonywaniem przez organ obowiązków podatkowych. Sama w sobie nie stanowi natomiast powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., mogącego podlegać kognicji sądu administracyjnego jako aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym miejscu trzeba również dodać, że sąd administracyjny związany jest na podstawie art. 134 p.p.s.a. granicami danej sprawy. Nie mógł zatem w odmienny od strony sposób ustalić, że obowiązek uiszczenia opłaty wynikał z innego dokumentu, aniżeli wskazał to skarżący. Mając na uwadze, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie nie mieścił się w katalogu aktów i czynności podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, wniesioną skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100,00 złotych zostało natomiast wydane w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.