IV SA/Wr 256/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. D. i E. P. na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia planu wykwaterowań z budynków na lata 2020-2021 postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić K. D. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi; III. zwrócić E. P. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. K. D. i E. P. (dalej również: skarżące), powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej w skrócie: u.s.g.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu wykwaterowań z budynków na lata 2020-2021, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej wykwaterowania z budynków położonych we W. przy ul. [...] i ul. [...]. Zdaniem skarżących, zaskarżone zarządzenie narusza: - art. 75 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. poprzez naruszenia obowiązków władz gminy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych obywateli i autorytarne dążenie do pozbawienia skarżących przysługujących im praw majątkowych do lokali pozostających w gminnym zasobie nieruchomości; - art. 21 ustawy dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 611, dalej: u.o.p.l.) w związku z § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy W. na lata 2020 - 2025, zgodnie z którym przed podjęciem decyzji o wykwaterowaniu lokatora z lokalu komunalnego ze względu na zły stan techniczny " (...) każdorazowo dokonuje się przeglądu dotychczas zajmowanego lokalu oraz oceny jego utrzymania przez dotychczasowych lokatorów i sytuacji materialnej tych osób (...)" podczas gdy wydania zaskarżonego zarządzenia nie poprzedzało badanie techniczne lokali przy ul. [...] i [...] we W.; - art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) poprzez wydanie zarządzenia o przeznaczeniu nieruchomości do wykwaterowania w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej gospodarki bez dokonania oceny stanu technicznego nieruchomości, przychodów z czynszu najmu nieruchomości oraz kosztów jakie Gmina ponosi w związku z eksploatacją nieruchomości przez skarżące w sytuacji, gdy skarżące regularnie uiszczają należności z tytułu korzystania z nieruchomości, a Gmina nie ponosi żadnych kosztów w związku z utrzymaniem nieruchomości, a jedynie zysk w postaci czynszu najmu. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że zamieszkują nieruchomości położone: przy ul. [...] we W. (K. D.) od 1980 r. oraz przy ul. [...] we W. (E. P.) od 1948 r. i całe ich życie związane jest z przedmiotowymi nieruchomościami. E. P. łączy z Gminą W. umowa najmu lokalu komunalnego, a K. D. umowa dzierżawy nieruchomości komunalnej. Skarżące podkreśliły, że obie są lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l., która to ustawa gwarantuje lokatorom trwałość stosunku najmu lokalu komunalnego poprzez wskazanie, że najem lokali komunalnych może zostać rozwiązany jedynie w enumeratywnie wskazanych ustawami przypadkach. Zdaniem skarżących, zaskarżone zarządzenie w sposób bezpośredni ingeruje w treść stosunku prawnego łączącego skarżące z Gminą W. tworząc "pozorną podstawę prawną" do wypowiedzenia umowy najmu/dzierżawy skarżącym. Skarżące podniosły również, że obie poświęciły dużo czasu i środków finansowych na polepszenie jakości standardu nieruchomości, w których zamieszkują, dlatego nie można mówić o konieczności wykwaterowania ich z tych nieruchomości wskazując na ich zły stan techniczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że z chwilą wejścia w życie zaskarżonego zarządzenia, straciło moc zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu wykwaterowań na lata 2019 - 2020, które obejmowało swym zakresem budynki przy ul. [...] i ul. [...] we W. Organ podkreślił, że ww. zarządzenie z dnia [...] grudnia 2019 r. było już uprzednio zaskarżone przez obie skarżące, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił przedmiotowe skargi postanowieniem z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 334/20 w stosunku do K. D. i postanowieniem z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 381/20 w stosunku do E. P. Z uwagi na fakt, że realizacja wykwaterowania powyższych nieruchomości nie została zrealizowana przez Gminę w latach 2019 - 2020, z chwilą przyjęcia zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu wykwaterowań budynków na lata 2020-2021, ww. budynki zostały ujęte w kolejnym zarządzeniu, co w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] we W. stanowi kontynuację dotychczasowego zamierzenia Gminy. Dodatkowo organ wyjaśnił, że nieruchomość zabudowana przy ul. [...] we W. była objęta umową najmu z dnia [...] kwietnia 1995 r., zawartą na czas nieoznaczony pomiędzy Gminą W. a E. P., którą to umowę Gmina wypowiedziała skarżącej w dniu [...] lipca 2020 r., natomiast nieruchomość zabudowana przy ul. [...] we W. była objęta umową dzierżawy zawartą pomiędzy Gminą W. a K. D., którą to umowę Gmina wypowiedziała skarżącej w dniu [...] sierpnia 2020 r. Nieruchomości te, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu zespołu urbanistycznego – [...], usytuowane są w rejonie obejmującym cmentarz [...] przy ul. [...] we W. Pomimo, iż plan nie został dotychczas uchwalony, to zgodnie zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., wspomniana nieruchomość znajduje się na terenie przewidzianym pod rozbudowę cmentarza. Ponadto, zgodnie z pozyskaną od zarządcy dokumentacją dotyczącą uwarunkowań technicznych nieruchomości, budynki przy ul. [...] i ul. [...] we W. nie posiadają podłączenia do miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej, wyposażone są natomiast w ujęcie wody ze studni głębinowej oraz szambo. Zważywszy na bliskie sąsiedztwo cmentarza, zdaniem organu, uznać należy, że ww. nieruchomości nie spełniają wymogów stawianych pomieszczeniom przeznaczonym na stały pobyt ludzi, bowiem brak dostępu do miejskiej sieci wodociągowej może przyczyniać się do powstawania realnego zagrożenia sanitarnego dla osób korzystających z wody z ujęcia lokalnego. Ponadto analiza wysokości kosztów, których poniesienie byłoby konieczne dla poprawy aktualnego stanu technicznego nieruchomości, tj. doprowadzenia miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej do budynków sprawia, że zamierzenie jest niezasadne. W podsumowaniu organ stwierdził, że zgodnie z zasadą racjonalnego gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, kontynuowanie działań zmierzających do wykwaterowania skarżących z przedmiotowych nieruchomości znajduje umotywowanie. Końcowo organ wskazał, że w toku prowadzonej procedury, Gmina W. złożyła skarżącym propozycje zawarcia umowy najmu kilku lokali zamiennych, których przygotowanie do zasiedlenia zostałoby przeprowadzone na koszt Gminy W., w wyniku czego skarżące uzyskałaby mieszkania o wyższym standardzie niż dotychczas zajmowane. Mimo to, żaden z zaproponowanych lokali nie spotkał się z akceptacją skarżących. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżące zawarły polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę oraz wskazały, że Gmina W. wypowiedziała im wprawdzie umowy najmu i dzierżawy, jednak obie skarżące złożyły w Sądzie Rejonowym dla [...], Wydział Cywilny powództwa o ustalenie umowy najmu oraz umowy dzierżawy. Do pisma załączono orzeczenia Sądu Rejonowego dla [...], Wydział Cywilny w sprawie o ustalenie istnienia stosunku prawnego z powództwa K. D. przeciwko Gminie W. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Przedmiotem skargi jest zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...]października 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu wykwaterowań z budynków na lata 2020-2021, wydane na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g., art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. oraz § 2 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy W. na lata 2020 - 2025 (Dz. Urz. Woj. Doln. 2019 r. poz. 6978). W punkcie wyjścia do dalszych rozważań należy wskazać, że stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powołanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga spełnienia dwóch następujących przesłanek: po pierwsze zarządzenie powinno być podjęte przez "organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" oraz po drugie skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność zarządzenia z prawem i równocześnie naruszenie przez to zarządzenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Trzeba w tym miejscu dodać, że kwestią legitymacji skargowej na gruncie art. 101 u.s.g. dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2/7/121 podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał (tu: zarządzenia) na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Warto w tym miejscu również dodać, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 64/17 dostępny - podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w tym uzasadnieniu - na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wywodzić się z prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1665/18). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Naruszenie tego interesu następuje z kolei wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie, zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1213/16 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 849/16). Legitymacja skargowa na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a. O ile bowiem art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, o tyle uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Każdy podmiot składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi zatem wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżonym aktem, który to związek polega na tym, że zaskarżony akt bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 741/19). Strona wnosząca skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać się nie tylko istnieniem indywidualnego interesu prawnego, ale także jego naruszeniem (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 61/19). Odnosząc przedstawione dotąd rozważania do stanu sprawy należy stwierdzić, że szczegółowa analiza zarzutów podniesionych przez skarżące (zawartych w skardze oraz piśmie procesowym) prowadzi do wniosku, że żadnego z podniesionych tam argumentów nie sposób zakwalifikować jako hipotezy normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego dało by się zakwalifikować jako podstawa do skutecznego zaskarżenia powołanego na wstępie zarządzenia Prezydenta W. Należy zauważyć, że podniesione w skardze zarzuty odnoszą się ogólnie do naruszenia prawa, tj. Konstytucji RP, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego, jednak na ich podstawie nie można - w ocenie Sądu - wywodzić o posiadaniu przez skarżące interesu prawnego, który został naruszony kwestionowanym zarządzeniem. Podnoszone przez skarżące argumenty w postaci wieloletniego zamieszkiwania w budynkach przy ul. [...] i ul. [...] we W., jakkolwiek są dla Sądu zrozumiałe, to jednak nie mogą zostać uznane za wystarczające z punktu widzenia legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. Omówionych wcześniej kryteriów legitymacji skargowej nie można wywodzić w szczególności z faktu, że skarżące są najemcą (E. P.) i dzierżawcą (K. D.) ww. nieruchomości. O naruszeniu interesu prawnego skarżących nie świadczy wskazywane przez nie naruszenie art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, ani naruszenie art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Należy wskazać, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi jednak uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Tym bardziej ograniczenia dotyczą praw majątkowych, wynikających ze stosunków umownych. Ponadto, z akt sprawy wynika, że Gmina W. złożyła skarżącym kilkukrotnie propozycje zawarcia umowy najmu lokali zamiennych, w wyniku czego skarżące uzyskałaby mieszkania o wyższym standardzie niż dotychczas zajmowane, jednak żaden z zaproponowanych lokali nie spotkał się z ich akceptacją. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w świetle łączącego skarżące z Gminą W. stosunku obligacyjnego (umowa najmu czy dzierżawy) skarżące posiadają interes faktyczny, a nie interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanego zarządzenia. Pogląd, że umowa najmu (dzierżawy) nie rodzi interesu prawnego po stronie najemcy (dzierżawcy), a jedynie interes faktyczny, jest prezentowany także przez inne sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OZ 611/19). Przy tej okazji należy wyjaśnić, że interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego, czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (por. postanowienie WSA w Opolu z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 503/16 i powołane tam orzecznictwo). O posiadaniu interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta nie może również stanowić wskazywane przez skarżące naruszenie art. 21 u.o.p.l., stanowiącego podstawę prawną uchwalania przez rady gmin wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podnoszone przez skarżące zarzuty w zakresie nieprawidłowej oceny złego stanu technicznego budynków przy ul. [...] i ul. [...] we W., która nie została poprzedzona oględzinami ww. nieruchomości i oceną ich utrzymania przez dotychczasowych lokatorów, także należy ocenić za pozostające bez wpływu na dopuszczalność skargi, albowiem - jak już podkreślono na wstępie - nawet stwierdzenie naruszenie prawa (o czym Sąd w tym miejscu nie przesądza), ale pozostające bez związku z naruszeniem konkretnego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie może stanowić dostatecznej podstawy do rozpoznania takiej skargi. O legitymacji skargowej skarżących nie mogą wreszcie świadczyć podnoszone przez nie argumenty dotyczące poczynionych nakładów na zajmowane lokale mieszkalne przy ul. [...] i ul. [...] we W. Poczynione przez skarżące nakłady stanowią co najwyżej przedmiot wzajemnych rozliczeń stron stosunku najmu/dzierżawy, natomiast z samego faktu poniesienia tych nakładów nie można wywodzić, że skarżące posiadają konkretny i indywidualny interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanego zarządzenia oraz, że zarządzenie to narusza ich interes prawny. Z tych samych powodów, na dopuszczalność skargi w sprawie nie mogła wpłynąć argumentacja skargi ukierunkowana na wykazanie, że władze miasta chcą "pozbyć się" najemców w budynku przy ul. [...] i ul. [...] we W., aby w ten sposób umożliwić sprzedaż tej nieruchomości pod inwestycję deweloperską. Na marginesie jedynie można zaznaczyć, że jednostkom samorządu terytorialnego, jako osobom prawnym przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Podkreślić też należy, iż jednostka samorządu terytorialnego nie jest zwykłą osobą prawną, ponieważ wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym zadania własne (art. 163 i art. 166 Konstytucji RP). Dodatkowo w stosunku do gminy prawodawca przyjął tzw. domniemanie kompetencji w wykonywaniu zadań publicznych (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu skarżącym orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie drugim i trzecim sentencji postanowienia.