IV SA/Wr 264/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Ł. F. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na akt Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej postanawia: odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy we W., działający z upoważnienia Prezydenta W., pismem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku Ł. F. o przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. Pismem z dnia 9 marca 2015 r., zatytułowanym "odwołanie", Ł. F., za pośrednictwem Prezydenta W., zaskarżył w/w "decyzję" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wyrażając niezadowolenie z zajętego w nim stanowiska i wnosząc o jego uchylenie. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz poinformował Ł. F., iż niniejsza sprawa nie kwalifikuje się do rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. W dniu 25 sierpnia 2015 r. Ł. F. zaskarżył "decyzję" Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Jednocześnie ze skargą skarżący wniósł o przywrócenie terminu do jej wniesienia oraz o zwolnienie go od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 553/15 odrzucił skargę Ł. F. na pismo Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem o zwolnienie od kosztów sądowych w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skoro negatywne rozpatrzenie wniosku przez Prezydenta W. jest decyzją podjętą przez organ pierwszej instancji, to od decyzji tej, zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), służy odwołanie do organu drugiej instancji. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezydent W. pismem z dnia 2 marca 2015 r. poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku. W piśmie tym oznaczony jest organ administracji publicznej, od którego ono pochodzi, data jego wydania, a także strona, do której jest skierowane. Ponadto zawarte jest w nim jednoznaczne rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie faktyczne. Pismo jest podpisane przez osobę upoważnioną, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego tej osoby. Nie została jednak wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia, a także nie pouczono o środkach zaskarżenia. Pomimo tych braków uznać jednak należy, że pismo to spełnia podstawowe wymagania stawiane decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), zatem jest ono decyzją wydaną w pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pomimo wezwania przez Sąd skarżący nie podał, czy skargę poprzedził wniesieniem stosownego środka zaskarżenia, co musiało skutkować odrzuceniem skargi. Z nadesłanego przez skarżącego pisma z dnia 17 grudnia 2015 r. nie wynikało bowiem, że odwołanie do organu wyższego stopnia zostało przez skarżącego złożone. Również żadne z pism znajdujących się w aktach sprawy takiego odwołania nie stanowi. Za takie nie można uznać, zdaniem Sądu orzekającego, odwołania wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., pisma do Wojewody D., w trybie art. 224 K.p.a., czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanego do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Jednocześnie żadne z pism załączonych przez skarżącego nie uprawnia do przyjęcia, że przedmiotowe wezwanie zostało złożone. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia, których wniesienie warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: p.p.s.a., skargę odrzucił. Wskazał ponadto, że wobec braku skuteczności wniesienia skargi z powodu jej niedopuszczalności, za bezprzedmiotowy należało uznać wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Odnosząc się natomiast do wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych stwierdził, że na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. skarżący jest zwolniony z obowiązku ponoszenia wszelkich kosztów sądowych. Tym samym postępowanie w sprawie przyznania prawa pomocy w powyższym zakresie należało, umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W dniu 24 lutego 2016 r. skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent W. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) w związku z § 7 ust. 3 i nast. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1041), poprzez ich niezastosowanie i całkowite pominięcie w uzasadnieniu postanowienia. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w wypadku skarżącego należało zastosować art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.), dla którego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12 statuuje formę decyzji administracyjnej. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że pismo organu o odmowie przyznania skarżącemu środków na podjęcie działalności gospodarczej jest decyzją administracyjną, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami jest to zwykła informacja o nieprzyznaniu środków i sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego przyjętego przy podjęciu zaskarżonego postanowienia i nieodniesienie się do zarzutów organu, a w rezultacie wadliwe i niepełne jego uzasadnienie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie sprawy i wydanie ponownie postanowienia o odrzuceniu skargi i umorzeniu postępowania przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 985/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi. Sąd kasacyjny uznał, że pismo Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] o odmowie uwzględnienia wniosku Ł. F. o przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej – jako akt określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – podlega kognicji sądów administracyjnych, a zatem skarga w tym zakresie jest dopuszczalna. Odnosząc się natomiast do formalnej dopuszczalności skargi wskazano, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu). Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wskazane powyżej warunki formalne do wniesienia skargi, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak podkreślono, pismem z dnia 9 marca 2015 r., zatytułowanym "odwołanie", skarżący za pośrednictwem Prezydenta W., zaskarżył w/w "decyzję" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Wprawdzie pismo to nie zostało zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", jednakże jego treść jednoznacznie wskazuje, iż skarżący jest niezadowolony ze sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku o przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej i wnosi o jego uchylenie. O charakterze pisma decyduje jego treść, a nie tytuł. Ponadto pismo to zostało wniesione za pośrednictwem Prezydenta W. w dniu 10 marca 2015 r., a więc w terminie, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., zaś odpowiedzi na nie udzielił mu właśnie Prezydent W. (pismo z dnia 19 marca 2015 r.), ustosunkowując się do zawartych w nim zarzutów. Powyższe pismo skarżącego z dnia 9 marca 2015 r. należało zatem uznać jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesione w ustawowym terminie, bez potrzeby wzywania skarżącego do wykazania tego faktu. W konsekwencji powyższego, następną kwestią wymagającą oceny jest dopuszczalność skargi w zakresie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w art. 52 § 3, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zdaniem Sądu skarżący uchybił powyższemu terminowi, bowiem skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona dopiero w dniu 25 sierpnia 2015 r. Jednocześnie ze skargą skarżący wniósł o przywrócenie terminu do jej wniesienia, który to wniosek, z uwagi na charakter rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, nie został rozpoznany. Ponownie badając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, przyjmując swoją kognicję w niniejszej sprawie (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz uznając, iż spełniony został warunek formalny, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpozna wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Od rozstrzygnięcia w tym zakresie zależny będzie dalszy kierunek procedowania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stanowiące przedmiot zaskarżenia pismo Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] o odmowie uwzględnienia wniosku Ł. F. o przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej – jako akt określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – podlega kognicji sądów administracyjnych, co oznacza, że skarga w tym zakresie jest dopuszczalna. Odnosząc się natomiast do formalnej dopuszczalności skargi wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu). Wskazane powyżej warunki formalne do wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 9 marca 2015 r., zatytułowanym "odwołanie", skarżący za pośrednictwem Prezydenta W., zaskarżył w/w "decyzję" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Wprawdzie pismo to nie zostało zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", jednakże jego treść jednoznacznie wskazuje, iż skarżący jest niezadowolony ze sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku o przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej i wnosi o jego uchylenie. O charakterze pisma decyduje jego treść, a nie tytuł. Ponadto pismo to zostało wniesione za pośrednictwem Prezydenta W. w dniu 10 marca 2015 r., a więc w terminie, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., zaś odpowiedzi na nie udzielił mu właśnie Prezydent W. (pismo z dnia 19 marca 2015 r.), ustosunkowując się do zawartych w nim zarzutów. Powyższe pismo skarżącego z dnia 9 marca 2015 r. należało zatem uznać jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesione w ustawowym terminie, bez potrzeby wzywania skarżącego do wykazania tego faktu. W konsekwencji powyższego, następną kwestią wymagającą oceny jest dopuszczalność skargi w zakresie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w art. 52 § 3, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zdaniem Sądu skarżący uchybił powyższemu terminowi, bowiem skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona dopiero w dniu 25 sierpnia 2015 r. Jednocześnie ze skargą skarżący wniósł o przywrócenie terminu do jej wniesienia, który to wniosek jest przedmiotem niniejszego postępowania Sądu. Zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Stosownie natomiast do art. 87 § 1 p.p.s.a. pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Należy podkreślić, że wniosek o przywrócenie terminu jest pismem w rozumieniu art. 45–47 p.p.s.a., które nie wszczyna postępowania w sprawie. Jak każde pismo w postępowaniu sądowym wniosek powinien odpowiadać warunkom formalnym przewidzianym w art. 46, a ponadto należy w nim uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminowi. Brak jakichkolwiek danych mających na celu uprawdopodobnienie tych okoliczności uzasadnia wezwanie do uzupełnienia braków pisma. Skoro skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi zasadne było wezwanie skarżącego zarządzeniem z dnia 29 września 2015 r. (k. 128) do uzupełnienia braku formalnego złożonego wniosku poprzez wskazanie przyczyny uchybienia terminu i daty ustania tej przyczyny stosownie do treści art. 87 § 1 i 2 p.p.s.a. pod rygorem odrzucenia wniosku na podstawie art. 88 p.p.s.a. W odpowiedzi skarżący nadesłał pismo z dnia 14 października 2015 r., jednak nie wskazał w nim ani przyczyny uchybienia terminu ani daty ustania tej przyczyny, poinformował tylko, że "termin od którego należy liczyć moment do przywrócenia terminu do rozpoznania skargi to prawdopodobnie dzień 02.04.2015 r. tj. moment na jeden dzień przed upływem terminu liczonego zgodnie z art. 53 § 1 p.o p.p.s.a. w zw. z pismem odmownym z dnia 02.03.2015 r. doręczonym (prawdopodobnie 2 dni później), w sprawie przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Nadto z daleko idącej ostrożności zaznaczam, że wyczerpując całą drogę postępowania quazi odwoławczego nie wykluczone, że była to prawidłowa ścieżka postępowania odwoławczego, a być może w związku z niniejszym w ogóle nie przekroczyłem terminu do wniesienia skargi". Wobec braku uzupełnienia, w zakreślonym terminie, wymogu formalnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Sąd na podstawie art. 88 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.