IV SA/Wr 28/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Lwówek Śląski z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXI/162/08 w przedmiocie ustalenie zasad przyznawania stypendium Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski I. stwierdza nieważność § 5 we fragmencie "do Komisji Stypendialnej, o której mowa w § 7", § 7, § 8, a także § 9 we fragmencie "po zapoznaniu się z opinią Komisji Stypendialnej" zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt I. Uchwałą Nr XXI/162/08 Rady Miejskiej Lwówek Śląski z dnia 26 czerwca 2008r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendium Burmistrza Gminy Miasta Lwówek Śląski postanowiono: w § 5 wniosek o przyznanie stypendium składa wychowawca klasy do Komisji Stypendialnej, o której mowa w § 7 - do 15 maja danego roku szkolnego według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, W § 7 wniosek ocenia i opiniuje powołana przez Radę Pedagogiczną Komisja Stypendialna, w skład który wchodzą: dyrektor szkoły jako jej przewodniczący i pięciu członków Rady Pedagogicznej . (...). W § 8 Przewodniczący Komisji Stypendialnej składa zaopiniowany wniosek Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski wraz z potwierdzoną kserokopią protokołu z posiedzenia Komisji Stypendialnej w terminie do 1 czerwca danego roku. W § 9 – Ostateczną decyzję o przyznaniu stypendium podejmuje Burmistrz Gminy i Miasta Lwówek Śląski po zapoznaniu się z opinią Komisji Stypendialnej. Stypendia wręcza się uczniom w dniu zakończenia zajęć dydaktycznych. Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wskazaną wyżej uchwałę. Wskazał, że na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1391 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wnosi o stwierdzenie nieważności § 5 we fragmencie "do komisji stypendialnej, o której mowa w § 7", § 7, § 8, § 9 we fragmencie" po zapoznaniu się z opinią Komisji Stypendialnej" opisanej wyżej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 14 a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 60 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniósł, że Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę wykorzystała kompetencję przyznaną jej przez ustawodawcę – w art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwal w sprawie zasad udzielenia stypendiów dla uczniów i studentów. Normatywny charakter przedmiotowej uchwały powoduje konieczność formułowania postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, bez powtórzeń przepisów, zawartych w innych aktach prawnych, a w szczególności rangi ustawowej. Oznacza to, że akty prawa miejscowego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Mają charakter uzupełniający, regulują kwestie nieobjęte żadną normą prawną o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego specyfikę możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Oznacza to, iż rada gminy stanowiąc w sposób szczegółowy, w kwestiach nieuregulowanych w ustawach nie może zawierać zapisów, które nie znajdują potwierdzenia w przepisach aktu normatywnego wyższego rzędu, a z drugiej strony, nie może w akcie przez siebie uchwalonym zamieszczać regulacji zawartych w ustawach czy też zastrzeżonych do właściwości innych organów. Według organu nadzoru, upoważnienie, przyznane Radzie przez ustawodawcę w zakresie przedmiotowej uchwały zostało ograniczone do określenia zasad, na jakich uczniom będą przyznawane stypendia. Podstawę prawną do podjęcie spornej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 14 a ustawy o samorządzie gminnym, który nie upoważnia rady gminy do powoływania innych organów uczestniczących w procesie decyzyjnym o przyznawaniu nagród. Delegacja ustawowa musi być realizowana w sposób literalny, ścisły, uwzględniający całokształt regulacji prawnych wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, zwłaszcza ustawowych. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 a ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia rady gminy do powołania komisji stypendialnej, o której mowa w zaskarżonym § 5, § 7, § 8, § 9 uchwały Rady Miejskiej Gminy Lwówek Śląski Nr XXI/162/08 dnia 26 czerwca 2008r. Ponadto po myśli art. 60 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy statut szkoły lub placówki publicznej powinien określać organy szkolne ( placówki) oraz ich kompetencje. To oznacza, że powołanie jakichkolwiek organów w ramach struktury szkoły może nastąpić tylko w formie statutu szkoły. Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty statut szkoły uchwala rada szkoły lub rada pedagogiczna gdy nie działa w szkole rada szkoły (art. 52 ust. 2). Zatem tylko w/w organy mogą określać strukturą wewnętrzną organów szkoły, rada gminy może to czynić, gdy nadaje szkole pierwszy statut w ramach aktu założycielskiego. Rada Miejska nie otrzymała upoważnienia ustawowego do powoływania Komisji, której zadaniem miało być opiniowanie wniosków o przyznanie stypendium. Organem wykonawczym jest Burmistrz Gminy i Miasta Lwówek Śląski, a więc od niego zależy sposób realizacji postanowień uchwały. Nałożenie aktem prawa miejscowego na Radę Pedagogiczną obowiązku utworzenia komisji stypendialnej oraz określenie jej składu, trybu pracy, a następnie uzależnienie decyzji Burmistrza o przyznaniu stypendium od opinii tej komisji następuje bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy, tym samym stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zapisów sprzecznych z prawem. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną i przychylił się do stwierdzenia nieważności fragmentów uchwały wskazanych w skardze. Podniósł, że biorąc pod uwagę przytoczone w skardze okoliczności, zwłaszcza utworzenie przez Radę Gminy Komisji Stypendialnej, która miałaby być organem funkcjonującym na podstawie powołania przez Radę Pedagogiczną szkoły, argumenty powołane w skardze należy uznać za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała Rady Gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego tylko wtedy gdy są one niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują - skarga zatem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania iż uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność polegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sadowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym "Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawie i musi się mieścić w granicach ustalonych przez ustawy. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mówi: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady miejskiej dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny odnosi się bowiem do wszystkich uczniów i studentów mieszkających na terenie gminy znajdujących się w określonej sytuacji materialnej ubiegających się o stypendium. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zwarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja częściowo reguluje tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą w tym przypadku jest ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 14 a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy – podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielenia stypendiów dla uczniów i studentów. Art. 60 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) mówi zaś, że statut szkoły lub placówki publicznej powinien określać w szczególności organy szkoły lub placówki. Przepis ten daje możliwość powołania innych organów, które mogą działać w szkole – poza obligatoryjnymi wymienionymi w ustawie o systemie oświaty. Art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że statut szkoły uchwala rada szkoły, jeżeli zaś taki organ nie występuje w danej szkole, jego kompetencje w tym zakresie przejmuje rada pedagogiczna (art. 52 ust. 2 ustawy). Ustawa o systemie oświaty istotnie przewiduje sytuację, w której rada gminy nadaje statut – ale ma to miejsce wówczas gdy tworzy nową szkołę – mówi o tym wyraźnie art. 58 ust. 6 powołanej ustawy. Ponadto, co podkreśla organ nadzorczy, ustawa nie przewiduje innej sytuacji, w której rada gminy może decydować o organach działających w szkołach - ingerować w statut szkoły. Jak stwierdzono wyżej sporna uchwała została podjęta w wyniku delegacji ustawowej – art. 18 ust. 2 pkt 14 a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten mówi o tym, że Rada Gminy uchwala zasady przydzielenia stypendium. Tymczasem organ wypełniając delegację ustawową nie tylko ustanowił te zasady, ale również ustanowił organ, który w związku z przedmiotem tego zadania miałby dodatkowo funkcjonować w szkole. Takie działanie przekracza upoważnienie ustawowe udzielone radzie gminy i stoi w sprzeczności z ustawą i zasadami legislacji. Co zatem idzie uznać należy, że skarga posiada uzasadnione podstawy i dlatego po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej. J.T. 16.06.09r.