IV SA/Wr 29/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. t.j. po 7 dniach od dnia rejestracji i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. t.j. po upływie 90 dni na okres 12 miesięcy skrócony o 90 dni I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 16 zł 25 gr /słownie szesnaście zł i dwadzieścia pięć gr/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 23, art. 25 ust. 1 pkt 2, art. 27 ust. 1 pkt 3, art. 27 ust. 2 pkt 2, art. 6c ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu odwołania W. K. od decyzji Starosty P. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie: -odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...], czyli po 7 dniach od dnia rejestracji, -przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...], tj. po upływie 90 dni na okres 12 miesięcy, skrócony o 90 dni postanowiono utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, że Starosta Powiatu w P., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], odmówił przyznania W. Ku. prawa do zasiłku dla bezrobotnych po 7 dniach od dnia zarejestrowania. Orzekł natomiast o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...], tj. po upływie 90 dni od daty rejestracji. W. K. odwołał się od decyzji zarzucając, m.in. iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad kpa, po terminie, brak jest uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz w oparciu o błędną interpretację art. 27 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wojewoda D. po dokonaniu analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził co następuje: Według art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy (stosunek służbowy) za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy albo rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Zgodnie z pkt 2 ust. 2 art. 27 bezrobotnemu, spełniającemu warunki określone w art. 23, zasiłek w takim przypadku przysługuje po okresie 90 dni, od dnia zarejestrowania się. Powyższe oznacza, że mimo rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron zasiłek przy spełnieniu warunków określonych w art. 23 ustawy może być przyznany bez stosowania okresu wyczekiwania, w sytuacji kiedy porozumienie stron nastąpiło np. z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Przepis ten ma charakter szczególny, zawarte w nim wyłączenie ma charakter ścisły i nie podlega wykładni rozszerzającej. W. K., jak oświadczył, wyjechał do S. z zamiarem podjęcia pracy i osiedlenia się na stałe. W okresie od [...] do maja [...] trzykrotnie wynajmował mieszkania. Nie był zameldowany, ponieważ jak twierdzi, osoby wynajmujące nie chciały dokonać meldunku. Dowód: protokół przesłuchania z dnia [...]. W okresie od [...] do [...] wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę w Hipermarkecie S. w S. na stanowisku pracownika działu technicznego, a następnie asystenta kierownika działu technicznego. Umowa o pracę została rozwiązana na mocy porozumienia stron - art. 30 §1 pkt 1 kp. Dowód : świadectwo pracy z dnia [...] Jak wynika z informacji uzyskanej od pracodawcy W. K. nie wskazał przyczyny rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron. Dowód: pismo z dnia [...] Skarżący w urzędzie pracy natomiast oświadczył, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron i powrotu do P., tj. pod stały adres zamieszkania, była przede wszystkim sprawa rodzinna, a także koszty pobytu oraz brak stałego zameldowania w S. Przedstawił do wglądu dokumenty potwierdzające pobyt w S.: bilety, wyciągi bankowe, PIT. Dowód: notatka sporządzona przez kierownika działu i podpisana przez stronę. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyklucza możliwość uznania, że rozwiązanie stosunku pracy pomiędzy W. K. a Hipermarketem S. w S. nastąpiło wskutek zmiany miejsca zamieszkania. Wskazać należy, że ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie definiuje pojęcia "zmiana miejsca zamieszkania". Zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Pobytem stałym, w myśl ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Miejscem zamieszkania strony w rozumieniu w/w przepisów przez cały okres pracy w S. była miejscowość P., ul. S. [...]. O ile zatem trudno kwestionować, że W. K. przebywał w S., to nie można stwierdzić, że przebywał tam z wolą i zamiarem stałego pobytu, bowiem nie uregulował jakichkolwiek spraw związanych za zmianą miejsca zamieszkania. Przez okres ponad 8 miesięcy nie dokonał obowiązków wynikających z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które ciążą na osobie wywodzącej z tego skutki prawne. Osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Z całokształtu materiału dowodowego stwierdzić należy, że S. był miejscem pobytu związanym z wykonywaniem pracy, co jednak nie uzasadnia twierdzenia, że S. był jego miejscem zamieszkania. Trudno zatem uznać, że rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego W. K. wniósł o jej uchylenie i wypłatę zasiłku za okres od [...]r. do [...]r. wraz z odsetkami. Wskazał, że dokonał wszelkich możliwych czynności przemawiających za tym, że zamierzał zostać w S. na stałe /zmiana kasy chorych, zmiana konta bankowego, rozwiązanie z własnej woli umowy o pracę w P., zatrudnienie w S./. Wniósł także o przyznanie statusu bezrobotnego od [...]r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Co do domagania się przywrócenia statusu bezrobotnego stwierdził, że kwestia ta została rozstrzygnięcia decyzją z dnia [...]r., która w tej części nie uległa kasacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej /§ 1/. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Powyższe oznacza, że ze względu na kasacyjny charakter orzeczeń tych sądów, nie mogą one - co do zasady - wydawać wyroków zasądzających, ustalających istnienie lub nieistnienie stosunku prawnego /chyba że przepis prawa tak stanowi/ lub kształtujących prawo. Stąd też sąd administracyjny - wbrew żądaniu skargi - nie mógł zasądzić na rzecz skarżącego wypłaty zasiłku za wskazany przezeń okres, lecz stwierdzając naruszenie prawa w postępowaniu administracyjnym, mógł uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Zgodnie z dyrektywą zawartą w art. 27 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawa do zasiłku nie traci we wskazanym w tym przepisie rozmiarze m.in. osoba, która rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron, jeżeli rozwiązanie takie nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Organ prawidłowo skonstatował, że wobec braku stosownej definicji pojęcia "miejsce zamieszkania" w ustawie o zatrudnieniu ..., sięgnąć należy do określenia tego zwrotu zawartego w art. 25 k.c., który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nieprawidłowo natomiast przyjął, że rozstrzygające znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania ma spełnienie obowiązku meldunkowego. Organ uznał, że skarżący tego obowiązku nie wypełnił, zatem naruszył przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W literaturze i orzecznictwie z zakresu prawa cywilnego podkreśla się, że: 1. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy, przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. 2. Chodzi o miejscowość w sensie administracyjnym oznaczalną. Z tego punktu widzenia nie ma istotnego znaczenia konkretne mieszkanie ani dokładny adres. Nie ma także rozstrzygającego znaczenia brak zameldowania (por. orz. SN z dnia 8 maja 1970 r., I CR 208/69, OSN 1971, poz. 37). 3. Wynikająca z art. 25 zasada, że o miejscu zamieszkania człowieka decydują nie kryteria administracyjne (a więc fakt zameldowania), ale fakt przebywania w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu, ma zastosowanie tylko do takich wypadków, gdy określona osoba zamieszkuje bez zameldowania w danej miejscowości, choć w zasadzie nie ma przeszkód prawnych (co jest regułą) do dopełnienia tej formalności. W wypadku zakazu zameldowania ta ogólna reguła nie może mieć zastosowania. 4. Miejscowość, w której osoba zainteresowana ma zamiar stale zamieszkiwać, powinna stanowić "centrum jej życiowej działalności". Nie stanowi zatem o miejscu zamieszkania w rozumieniu powołanego przepisu fakt, że występuje jedna z wymienionych przesłanek, polegająca na samym tylko zamieszkaniu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu. 5. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Jednakże zamiar stałego pobytu nie jest jednoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub co najmniej długotrwałego pozostawania w danej miejscowości. 6. O stałym pobycie decyduje zwłaszcza topograficzne powiązanie istniejące między miejscowością, w której dana osoba przebywa, a jej pracą, tj. zakładem pracy. Z przytoczonego zestawienia wynika, że pojęcie "miejsce zamieszkania" określają bogatsze desygnaty niż spełnienie powołanego przez organ obowiązku meldunkowego, który nie ma w tym wypadku decydującego znaczenia. Badanie, czy S. był miejscem zamieszkania skarżącego powinno zatem obejmować analizę podanych przez niego przesłanek, jak np. podjęcie zatrudnienia w S., zmiana kasy chorych, zmiana konta bankowego, dokonywanie tam rozliczeń podatkowych itp. pod kątem odpowiedzi, czy wymienione okoliczności wskazują na zamiar przeniesienia tam ośrodka jego osobistych i majątkowych interesów. Przy analizie tej należy uwzględnić przytoczone przez Sąd przesłanki pomocne do stwierdzenia tej okoliczności. Wbrew sugestii organu dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma także znaczenia przyczyna, z jakiej nastąpiło rozwiązanie umowy na mocy porozumienia stron. Sąd nie rozważał natomiast wniosku skargi w części dotyczącej przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej, gdyż przedmiotem postępowania administracyjnego była jedynie decyzja w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja w części przyznającej mu status osoby bezrobotnej nie była przedmiotem postępowania decyzyjnego i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, że organy administracyjne naruszyły prawo materialne poprzez błędną (jednostronną) interpretację pojęcia "miejsce zamieszkania", a tym samym nie rozważyły wszystkich okoliczności potrzebnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.). W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących zakres niezbędny do celowego dochodzenia praw (opłaty pocztowe, koperty) orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i art. 209 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie uznał, by koszty poniesione z tytułu złożonych przez skarżącego pism i kopii były niezbędne do celowego dochodzenia jego praw /gdyż pisma w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy przez Sąd dołączono do akt administracyjnych sprawy zaś skarżący nie był wzywany przez Sąd do nadesłania jakichkolwiek dokumentów/. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu ...), gdyż decyzja odmowna zasadniczo nie nadaje się do wykonania.