IV SA/Wr 292/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA - Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA - Ewa Kamieniecka Sędzia WSA - Anetta Chołuj Protokolant: Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 listopada 2013 r. sprawy ze skargi: [...] na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie: odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Komendanta Wojewódzkiego Policji w J. o cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oddala skargę. 1. Postępowanie przed organami administracji publicznej 1.1. Przedmiotem postępowania jest skarga [...] (dalej jako skarżący) na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] 2012 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] 2013 r., nr [...], o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] 2011 r. 1.2. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, że skarżący od dnia [...] 1989 r. jest emerytem policyjnym. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w J. cofnął skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, z którego to korzystał na podstawie decyzji tego organu z dnia [...] 2002 r., nr [...]. Uprawnienie to cofnięto skarżącemu decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...]. 1.3. Wnioskiem z dnia 07 listopada 2012 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Po przekazaniu sprawy Komendantowi Powiatowemu Policji w J. organ ten wezwał skarżącego do wskazania faktów stanowiących podstawę wznowienia postępowania oraz wykazania daty powzięcia o nich informacji. W odpowiedzi skarżący przytoczył decyzję nr [...] z dnia [...] 2012 r. a także art. 145 § 1 pkt 4,5,7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie tekst jednolity z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako O.p.). 1.4. Komendant Powiatowy Policji w J. postanowieniem z dnia [...] 2013 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] 2012 r. 1.5. Po rozpoznaniu zażalenia Komendant Wojewódzki Policji we W. postanowieniem z dnia [...] 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. 1.6. W uzasadnieniu podał, że wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) jest możliwe tylko, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145 a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. 1.7. W ocenie organu odwoławczego wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został złożony po terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił, skarżący podniósł zarzut pozbawienia go czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednakże o decyzji nr [...], kończącej to postępowanie, dowiedział się w dniu 27 lipca 2012 r., to jest z chwilą jej doręczenia. Tym samym miesięczny termin do złożenia wniosku upływał w dniu 27 sierpnia 2012 r. Sam wniosek został natomiast złożony dopiero w dniu 07 listopada 2012 r. Z kolei powołany przez skarżącego art. 145 b § 2 k.p.a. który określa termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy wydano orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania zgodnie z ustawą 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U Nr 254, poz. 1700 ze zm.) nie miał w sprawie w ogóle zastosowania. 1.8. Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutu, że przy wydawaniu decyzji nr [...] doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził, że ani we wniosku, ani w zażaleniu na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] 2013 r., nr [...], skarżący nie wykazał żadnych nowych okoliczności faktycznych lub dowodów dotyczących przedmiotowego postępowania. Podobnie odniósł się do przesłanek z art. 145 § 1 7 i 8 k.p.a., stwierdzając, że w sprawie nie było zagadnienia wstępnego wymagającego rozstrzygnięcia, zaś decyzja nr [...] nie została wydana w oparciu o inny akt, następnie uchylony. 2. Postępowanie przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. 2.1. W obszernej skardze na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. skarżący zakwestionował zawarte w nim rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie w całości. 2.2. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. 3.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Rozpoznanie sprawy należy rozpocząć od wskazania na jedną z zasad postępowania administracyjnego: zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a. W jej myśl decyzje, od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności czy wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się między innymi w ustanowieniu wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów, w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej. Odnosi się to także, jak wyżej wskazano, do instytucji wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stanowi odrębną instytucję procesową uregulowaną w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145-153 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Wydanie takiego postanowienia jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona zażąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera swoje żądanie na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzić będzie, gdy żądanie takie zostanie zgłoszone przez osobę nie będącej stroną, albo gdy złoży je strona, nie posiadająca zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 575, 576). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. bądź w art. 145 a lub 145 b k.p.a. oraz to, czy został zachowany termin do złożenia podania. Jeżeli wymogi te są spełnione, wznawia postępowanie a wydane w tym zakresie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W przeciwnym wypadku wydaje postanowienie o odmowie wznowienia. 3.3. Skarżący wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5 oraz 7 i 8 k.p.a. Kwestie trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania normuje art. 148 k.p.a. Zgodnie z jego treścią podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). W myśl przepisu § 2 tego unormowania termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ właściwy w sprawie rozpatrzenia złożonego wniosku o wznowienie postępowania obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu, zaś stwierdzenie jego uchybienia jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Wymaga podkreślenia, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji, wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa. 3.4. Pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do określenia, jakiego rodzaju fakty stanowią, jego zdaniem przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o powołane we wniosku podstawy prawne oraz do udowodnienia, kiedy dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi skarżący stwierdził, że okolicznością tą była decyzja z dnia [...] 2012 r., nr [...] cofająca mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, w odniesieniu do przesłanki wznowienia postepowania o której mowa w 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z tej przyczyny zaczyna bieg w dniu doręczenia stronie rozstrzygnięcia kończącego wznawiane postępowanie. W tym bowiem dniu strona dowiaduje się o fakcie, że toczyło się wobec niej postępowanie, w którym nie brała udziału i to w dodatku bez własnej winy. W niniejszej sprawie decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] 2012 r., która kończyła postępowanie, o którego wznowienie skarżący wnosił, została mu doręczona w dniu 27 lipca 2012 r. Natomiast o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją skarżący wniósł dopiero w dniu 07 listopada 2012 r. 3.5. Za prawidłowe należy uznać również stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., że skarżący nie sprecyzował pozostałych, podniesionych w podaniu, przesłanek wznowieniowych, mianowicie: nie określił jakie wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania, nieznane organowi, który wydał decyzję. Niepodanie takich okoliczności, czyli nie sprecyzowanie podstaw swojego wniosku, uniemożliwiło zbadanie przez organ, czy skarżący złożył wniosek w terminie jednego miesiąca od dania dowiedzenia się o okolicznościach wymienionych w pkt. 5. Nie określił także żadnych okoliczności wymienionych w pkt 7 (zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji) i w pkt 8 (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). W związku z powyższym Sąd wskazuje na stanowisko Sądu Najwyższego, w myśl którego badanie przesłanki oparcia skargi o wznowienie postępowania na ustawowej podstawie nie ogranicza się do kontroli, czy wskazane w skardze okoliczności odpowiadają ustawowym podstawom wznowienia, ale obejmuje również ustalenie czy podstawa wznowienia rzeczywiście istnieje (por. np. postanowienie SN z dnia 10 października 2012 r., I CZ 104/12, Lex nr 1232738 i cytowane tam orzecznictwo). Organ odwoławczy stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy podstawy wznowienia wskazane w pkt 7 i 8 nie występowały, wobec czego nie mogły mieć zastosowania. 3.6. Podkreślenia przy tym wymaga, że to strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Organ administracji publicznej swobodnie ocenia dowody w tej mierze i przedstawia stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Wrocławiu z dnia 19 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Prowadzi to do konkluzji, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia lub gdy twierdzenia strony są zbyt ogólnikowe bądź lakoniczne. Nie można bowiem w takim wypadku założyć, że wobec bierności strony ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008 r" II OSK 2020/06, LEX nr 453463 , wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1131/10, Gazeta Prawna TPA 2010/185/8, wyrok NSA z dnia 26 października 1984 n, II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98). 3.7. Uwzględniając powyższe uznać należy, że skarżący nie wykazał, że ustawowy termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania nie został przekroczony. W tym stanie rzeczy, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.