IV SA/Wr 293/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 27 marca 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania J. Ch. od - wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Administratora Działu Wsparcia Mieszkańców w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia 9 lutego 2018 r. ([...]), przyznającej na okres sześciu miesięcy, począwszy od 1 października 2017 r., dodatek mieszkaniowy w wysokości 66,35 zł miesięcznie, w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 31,92 zł, na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 4a, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 180), § 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że J. Ch. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...] m2, położonym we W. przy ul. [...]. Miesięczne wydatki mieszkaniowe, ponoszone przez Stronę w związku z zajmowaniem lokalu, wynoszą 129,51 zł, a po przeliczeniu na powierzchnię normatywną (108,91 zł) i po dodaniu ekwiwalentu za brak w lokalu instalacji centralnego ogrzewania i instalacji ciepłej wody, ostatecznie wynoszą 209,90 zł. Średnie miesięczne dochody gospodarstwa domowego Strony, z okresu trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wynoszą 956,99 zł. Dalej organ wyjaśnił, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowiąca różnicę między wydatkami mieszkaniowymi, będącymi podstawą obliczenia dodatku (209,90 zł), a 15% dochodu jednoosobowego gospodarstwa domowego (15% x 956,99 zł = 143,55 zł), wynosi 66,35 zł i w takiej wysokości dodatek mieszkaniowy został przyznany. W odwołaniu od powyższej decyzji, J. Ch. wyjaśniła, że w dniu 8 grudnia 2017 r. złożyła do organu pismo informujące o zmianie wysokości czynszu od 1 grudnia 2017 r. Tymczasem w decyzji organ pierwszej instancji przyjął, że wydatki mieszkaniowe wynoszą 129,51 zł. W związku z tym, odwołująca się wniosła o prawidłowe naliczenie dodatku mieszkaniowego od 1 grudnia 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, iż zasady i tryb przyznawania oraz sposób ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego regulują powołana na wstępie ustawa oraz powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Przepisy te nie przewidują możliwości uznaniowego przyznawania świadczenia, a wysokość przysługującego dodatku mieszkaniowego podlega ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, zgodnie z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni dochód na jednego członka rodziny gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza, w gospodarstwie jednoosobowym 175% kwoty najniższej emerytury, wynoszącej aktualnie - 1000,00 zł brutto. Wnioskodawczyni spełnia ten warunek: jej dochód miesięczny wynosi 956,99 zł. Dla lokalu położonego przy ul. [...] we W. wydatki na lokal mieszkalny - potwierdzone przez zarządcę budynku W. Mieszkania Sp. z o.o. - wynoszą 161,88 zł. Z załączonej do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego specyfikacji opłat za użytkowanie lokalu wynikało, że opłaty za zimną wodę i ścieki są ponoszone za 2 osoby, podczas gdy gospodarstwo domowe - wg. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego - jest jednoosobowe. W związku z tym, opłaty te należało przeliczyć na jedną osobę, co w konsekwencji dało kwotę wydatków w wysokości 129,51 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednoosobowego gospodarstwa domowego, wynosi [...] m2. J. Ch. zajmuje natomiast lokal o powierzchni 41,62 m2. W sytuacji, gdy powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez Stronę jest większa od powierzchni normatywnej, zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, wydatki na normatywną powierzchnię oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię (129,51 zł : 41,62 m2 = 3,2227251; 3,1117251 x 35 m2 = 108,91 zł). Wyliczone w ten sposób wydatki wynoszą 108,91 zł. Ponieważ lokal odwołującej się nie jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania i instalację ciepłej wody, należało zastosować odpowiednio regułę wskazywaną w § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia i dodać wskazane w tym przepisie należności za brak wyżej wymienionych mediów. W konsekwencji do wydatków na lokal mieszkalny należy dodać, za brak c.o. kwotę 90,63 zł (5kW x 0,5179 zł x 35m2 = 90,63 zł) oraz kwotę 10,36 zł (20 kW x 0,5179 zł x 1 = 10,36 zł) – za brak ciepłej wody. Łączne wydatki przyjęte dla potrzeb ustalenia dodatku mieszkaniowego wynoszą więc - 209,90 zł (108,91 zł + 90,63 zł + 10,36 zł = 214,71 zł). Dodatek mieszkaniowy ustalony w wysokości różnicy pomiędzy ustaloną wyżej kwotą wydatków (209,90 zł), a częścią (15%) miesięcznych dochodów strony (143,55 zł) wynosi 66,35 zł i w takie wysokości został przyznany. W dodatku mieszkaniowym mieści się - co zasygnalizowano wcześniej - ryczałt na zakup opału. W celu ustalenia wysokości tego ryczałtu na zakup opału - zgodnie z przepisem § 4 w/w rozporządzenia - wydatki wnioskodawcy sumuje się z wydatkami ryczałtowymi, a następnie oblicza wskaźnik procentowy odpowiadający udziałowi wydatków ryczałtowych w łącznej ich kwocie, a kwota ryczałtu, która jest wypłacana do rąk wnioskodawcy, stanowi iloczyn obliczonego dodatku mieszkaniowego i wskaźnika. W rozpatrywanym przypadku ryczałt wynosi 31,92 zł. Odnosząc się do poruszanej w odwołaniu, kwestii zmiany - od 1 grudnia 2017 r. - opłat za najem lokalu, Kolegium wyjaśniło, że powoływane na wstępie ustawa o dodatkach mieszkaniowych i rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych w sposób ścisły regulują zarówno przesłanki ubiegania się o świadczenie, jak i sposób jego obliczania. Zgodnie z pkt 12 wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego - stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów - podstawą obliczenia przysługującego dodatku mieszkaniowego są m.in. wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc, tj. miesiąc składania wniosku, w tym przypadku był to październik 2017 r. W związku z tym zmiana opłat za najem mieszkania, która będzie obowiązywać od 1 grudnia 2017 r., nie mogła zostać uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku złożonego w październiku 2017 r. Zmiany w tym zakresie zostaną uwzględnione w trakcie rozpatrywania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na następny okres. Skargę na powyższą decyzję złożyła wnioskodawczyni. Zarzuciła, że narusza ona w sposób rażący przepisy prawa – art. 6, 7, 8 § 1 art. 9 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, że w dniu 8 grudnia 2017 r. złożyła do organu pismo informujące o zmianie wysokości czynszu na kwotę 354,16 zł miesięcznie oraz potwierdzenie zarządcy nieruchomości z dnia 25 lipca 2017 r. o zmianie opłat za najem lokalu. Tymczasem w zaskarżonej decyzji przyjęto, że wydatki mieszkaniowe wynoszą 129,51 zł, a nie jak wynika z w/w zawiadomienia kwotę 354,16 zł. Dodała, że ma świadomość, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie uwzględnia dosłownie zaistniałej sytuacji, ale intencją ustawodawcy jest pomoc ludziom, którzy są nie z własnej winy – w trudnych warunkach materialnych. W związku z powyższym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji "w sposób prawidłowy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto przywołał treść art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i stwierdził, że również z tego przepisu wynika, że podstawą do obliczenia dodatku są wydatki wskazane we wniosku, a zmiana wysokości wydatków za lokal mieszkaniowy dokonana w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego nie może wpłynąć na wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem to jest prawidłowości zastosowania przez organy przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga oceniana według przedstawionych kryteriów w ocenie Sądu zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja przyznająca skarżącej dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy – od października 2017 r. do marca 2018 r. w kwocie 66,18 zł miesięcznie. Skarżąca kwestionowała wysokość przyznanego dodatku od miesiąca grudnia 2017 r. do marca 2018 r. podnosząc, że od grudnia 2017 r. podwyższono jej opłaty za mieszkanie, które wynoszą 354,88 zł miesięcznie, o czym zawiadomiła organ. Z związku z tym przedmiotem oceny Sądu była prawidłowość naliczonego dodatku za miesiąc październik i listopad 2017 r. oraz rozstrzygnięcie sporu odnośnie możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego od grudnia 2017 r., w wyższej kwocie. Odnośnie pierwszej kwestii uznać należy, że organy prawidłowo określiły wysokość dodatku mieszkaniowego. Stan faktyczny sprawy był niesporny. Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji jest ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 180) – dalej ustawa oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni dochód na jednego członka rodziny gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza w gospodarstwie jednoosobowym 175% kwoty najniższej emerytury; aktualnie wynosi ona 1000 zł brutto. Skarżąca spełnia ten warunek. Z deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego skarżącej wynika, że w okresie trzech miesięcy osiągnęła miesięczny dochód w kwocie 956,99 zł. Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z informacji udzielonej przez W. Mieszkania spółka z o.o. w piśmie z dnia 19 października 2017 r. wynika, że opłaty za użytkowanie lokalu, w którym mieszka zainteresowana, wynoszą 161,88 zł - w tym za zimną wodę i ścieki. Uzasadnione było przeliczenie opłat za zimną wodę i ścieki na jedną osobę bowiem ze specyfikacji opłat za użytkowanie wynikało, że są one ponoszone za 2 osoby, a jak stwierdzono wyżej gospodarstwo zainteresowanej jest jednoosobowe. Za zimną wodę odliczono kwotę 14,51 zł miesięcznie (29,03:2) a za ścieki 17,85 zł (36,70:2) co dało łączną kwotę wydatków 129,51 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 35 m2. Powierzchnia lokalu zajmowanego przez wnioskodawczynię ma 41,62 m2. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy wydatki na normatywną powierzchnię oblicza się dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię (129,51 zł : 41,62 m2 = 3.2227251 x 35 m2). Wydatki na normatywną powierzchnię mieszkania wynoszą 108,91 zł. W myśl § 3 ust. 1 i ust. 2 wymienionego wyżej rozporządzenia, gdy lokal nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania za wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej; jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody; za wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych na każdego członka gospodarstwa. Za brak ciepłej wody organ doliczył do obliczonych wyżej wydatków kwotę 90,63 zł (5 kW x 0,5179 zł x 35) zaś z tytułu braków ciepłej wody dalszą kwotę 10,36 zł (20 kW x 0,5179 + 1). Tym samym wydatki na utrzymanie mieszkania wynoszą 209,90 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między dodatkami mieszkaniowymi, będącymi podstawą obliczenia świadczenia (209,90 zł) a 15,00% dochodu jednoosobowego gospodarstwa domowego. W ten sposób obliczony dodatek wynosi 66,35 zł, (15,00 % x 956,99 = 143,55 zł, 209,90 zł – 143,55 zł). Z powyższych rozważań wynika, iż organ prawidłowo obliczył dodatek mieszkaniowy mając na uwadze dokumenty dołączone do wniosku skarżącej z dnia 20 października 2017 r. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było to, czy organy wydające decyzje powinny uwzględnić informację skarżącej i dołączone przez nią dokumenty potwierdzające, że z dniem 1 grudnia 2017 r. łączna wysokość czynszu oraz innych dopłat za najem lokalu mieszkalnego zajmowanego przez wnioskodawczynię wynosi 354,16 zł. Stan faktyczny istotny dla rozpoznania powyższej kwestii jest niesporny. Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca złożyła w dniu 20 października 2017 r. i dołączyła do niego wymagane dokumenty potwierdzające wydatki mieszkaniowe ponoszone za październik 2017 r. (na kwotę 161 zł). W dniu 8 grudnia 2017 r. zainteresowana zawiadomiła organ o zmianie wysokości opłat za mieszkanie od 1 grudnia 2017 r. i dołączyła dokument potwierdzający te wydatki – na kwotę 354,16 zł. Jednocześnie złożyła wniosek o uwzględnienie tej zmiany. Decyzja organu I instancji w przedmiocie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego zapadła w dniu 9 lutego 2018 r. bez uwzględnienia wskazanej przez wnioskodawczynię wysokości opłaty. Organ II instancji decyzją z dnia 27 marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a odnosząc się do zarzutu odwołania, że nie uwzględniono zmiany wysokości opłat za mieszkanie stwierdził, że ustawa i rozporządzenie – wymienione na wstępie rozważań – w sposób ścisły regulują przesłanki ubiegania się o świadczenie i sposób jego obliczenia – zgodnie zaś z pkt 12 wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego – stanowiącego załącznik do w/w rozporządzenia – podstawą obliczenia przysługującego dodatku mieszkaniowego są między innymi wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc, to jest miesiąc składnia wniosku, w tym przypadku październik 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko – również w omawianym zakresie. Dodatkowo jednak zauważył, że prawidłowość rozstrzygnięcia potwierdzona art. 7 ust. 10 ustawy, z którego wynika, że rozpoczęcie opłacania wyższych opłat za lokal mieszkalny od grudnia 2017 r. nie miało wpływu na prawidłowość wyliczeń dodatku mieszkaniowego przyznanego od 1 października 2017 r. W ocenie Sądu interpretacja powołanego przepisu – w przedstawionym wyżej stanie faktycznym jest wadliwa. Wskazany przepis stanowi: Zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłaconego dodatku mieszkaniowego. Stan faktyczny wskazany w powołanym przepisie odbiega od stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Przepis "zakazuje" zmiany wysokości dodatku mieszkaniowego jeżeli zmiany nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku. Ustawodawca nie sprecyzował określenia "od dnia przyznania dodatku". Lukę tę uzupełniło orzecznictwo, w którym przyjęto, iż dzień przyznania dodatku należy rozumieć jako dzień wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3285/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1569/17. Teza w tym przedmiocie brzmi: ustawowy zakaz modyfikowania wysokości dodatku mieszkaniowego obejmuje okres rozpoczynający się w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Należy wnioskować, że intencją ustawodawcy wynikającą z tego przepisu jest zapobieżenie ciągłym zmianom decyzji w związku ze zmianą dochodów lub wysokości opłat. W niniejszej sprawie zmiany wysokości wydatków mieszkaniowych nastąpiły w trakcie rozpoznawania wniosku a nie po wydaniu decyzji. Decyzja organu I instancji została wydana 9 lutego 2018 r., informacja o zmianie wysokości dodatków mieszkaniowych dotarła do organu 8 grudnia 2017 r. Zatem zmiana opłat mieszkaniowych nie miała miejsca po wydaniu decyzji, ale na około 2 miesięcy przed jej wydaniem. Zakaz modyfikacji dodatku jak wynika z art. 7 ust. 10 ustawy następuje po wydaniu decyzji. Tym samym wbrew odmiennej interpretacji art. 7 ust. 10 ustawy – w ocenie Sądu daje on podstawę do przyznania zwiększonego dodatku mieszkaniowego. W ocenie Sądu brak jest podstaw do powołania w rozpoznawanej kwestii pkt 12 załącznika Nr 1 do rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r., który nakazuje wskazać kwotę wydatków za mieszkanie za ostatni miesiąc (według którego organ oblicza dodatek mieszkaniowy). Uregulowanie to nie dotyczy postępowania w sprawie zmiany wysokości czynszu. Tę kwestię rozwiązuje art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tych okolicznościach uznać należy, że organy wydając zaskarżoną decyzję naruszyły art. 7 ust. 10 ustawy dokonując błędnej interpretacji tego przepisu. Organy ponownie rozpoznając wniosek ustalą dodatek mieszkaniowy mając na uwadze przedstawioną wykładnię omawianego przepisu ustawy. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzekł jak wyżej.