IV SA/Wr 299/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Kotla na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr NK-N.4131.55.1.2017.MS6 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów oraz określenia granic ich obwodów . oddala skargę w całości. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr NK-N.4131.55.1.2017.MS6 Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr XXXII/167/17 Rady Gminy Kotla z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych na terenie Gminy Kotla oraz określenia granic ich obwodów. Zakwestionowaną uchwałą skarżąca, w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60, zwanej dalej p.w.p.o.), ustaliła sieć publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę oraz granice ich obwodów. Zgodnie z postanowieniami § 2 wskazanego aktu, w okresie od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. sieć publicznych szkół podstawowych stanowi wchodząca w skład Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Kotli ośmioletnia Szkoła Podstawowa im. Kornela Makuszyńskiego w Kotli z przyporządkowaną jej organizacyjnie Szkołą Filialną w Chociemyśli z oddziałami przedszkolnymi. Z kolei sieć publicznych gimnazjów w ww. okresie stanowi Gimnazjum Gminne im. Zagłębia Miedziowego w Kotli. Jak wynika natomiast z treści § 4 powoływanej uchwały, sieć publiczna szkół podstawowych na okres od dnia 1 września 2019 r. stanowi wchodząca w skład Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Kotli ośmioletnia Szkoła Podstawowa im. Kornela Makuszyńskiego w Kotli z przyporządkowaną jej organizacyjnie Szkołą Filialną w Chociemyśli z oddziałami przedszkolnymi. W myśl § 6 podjętej uchwały, dniem zakończenia działalności dotychczasowego Gimnazjum Gminnego im. Zagłębia Miedziowego w Kotli jest dzień 31 sierpnia 2019 r. Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 210 ust. 1 p.w.p.o., polegającym na jej przyjęciu bez uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wojewoda podkreślił, że w dniu 14 lutego 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXX/154/17 w sprawie planu dostosowania sieci szkół podstawowych, przedszkoli i gimnazjów prowadzonych na terenie Gminy Kotla oraz określenia granic ich obwodów. Wydany akt został przedstawiony Dolnośląskiemu Kuratorowi Oświaty, który – pismem z dnia 3 marca 2017 r. – warunkowo pozytywnie go zaopiniował. Organ nadzoru pedagogicznego uznał za celowe włączenie Gimnazjum Gminnego im. Zagłębia Miedziowego w Kotli do Publicznej Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w Kotli funkcjonującej w strukturze Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Kotli. Takie rozwiązanie gwarantowało bowiem – w ocenia kuratora – pełne wykorzystanie budynków oświatowych i zasobów ludzkich, co w efekcie przyczynić się miało do właściwej realizacji obowiązku szkolnego. Ponadto kurator oświaty zwrócił uwagę, że brak było podstawy prawnej do zawarcia w rzeczonej uchwale przepisów odnoszących się do sieci przedszkoli. Zdaniem Wojewody, wskazane zalecenia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, wydane na podstawie art. 208 ust. 4 p.w.p.o., nie zostały w całości przyjęte przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Uwzględniono co prawda uwagi odnoszące się do sieci przedszkoli, jednakże w § 6 zakwestionowanej uchwały wskazano, że Gimnazjum Gminne im. Zagłębia Miedziowego w Kotli zostało pozostawione do wygaszenia z dniem 31 sierpnia 2019 r. Pominięto więc tym samym zalecenie, aby gimnazjum zostało włączone w skład Publicznej Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w Kotle. Organ nadzoru zauważył dalej, że opinia kuratora oświaty wydana na podstawie art. 208 ust. 5 p.w.p.o. ma wiążący charakter. Chcąc ją podważyć, jednostka samorządu terytorialnego miała możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organy gminy nie tylko nie skorzystały z tego uprawnienia, lecz podjęły uchwałę pomijającą zmianę zalecaną przez kuratora oświaty. Wojewoda podkreślił, że nie uwzględnienie w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego zmian wskazanych w opinii kuratora oświaty jest równoznaczne z uznaniem, że uchwała uzyskała negatywną opinię kuratora oświaty. W świetle zaś art. 210 ust. 1 p.w.p.o., podjęcie uchwały w tym przedmiocie możliwe jest wyłącznie po uzyskaniu opinii pozytywnej. W przeciwnym przypadku – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – podjęcie uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Gmina Kotla (zwana dalej stroną lub skarżącą) zarzuciła mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: ← art. 210 ust. 1 p.w.p.o., poprzez uznanie, że podjęcie uchwały nastąpiło bez uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty, w sytuacji, gdy w przedmiotowej uchwale uwzględniono zalecenia kuratora dotyczące usunięcia nieprawidłowych zapisów; ← art. 210 ust. 2 p.w.p.o., poprzez przyjęcie, że Rada Gminy nie uwzględniła zmiany wskazanej w opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 208 ust. 4 tej ustawy, przez co organ nadzoru przyjął, że uchwała nie uzyskała pozytywnej opinii kuratora oświaty, w sytuacji gdy uwzględniała ona zmiany zgłoszone przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca wskazała, że organ nadzoru błędnie zinterpretował opinię Dolnośląskiego Kuratora Oświaty wydaną w odniesieniu do uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. W opinii tej kurator wskazał, że kształt sieci szkół podstawowych i gimnazjum prowadzonych przez Gminę został ustalony z zachowaniem wymogów art. 206 ust. 2 pkt 1-3 i ust. 4 w zw. z art. 127 i art. 129 p.w.p.o., a także art. 2, art. 39 i art. 95 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59, zwanej dalej u.p.o.) oraz art. 17 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 194 ze zm., zwanej dalej u.s.o.). Kurator oświaty wypełnił tym samym część normy prawnej zawartej w art. 208 ust. 3 p.w.u.p.o., z której wynika, że jego opinia powinna zawierać ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale. Dalej skarżąca wskazała, że opinia kuratora oświaty powinna ponadto zawierać w szczególności ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz – w przypadku zmiany uchwały o sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych – także ocenę w zakresie możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie gminy. Zdaniem skarżącej, powyższa ocena winna odnosić się jednak do rozwiązań zaproponowanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego zawartych w opiniowanej uchwale. Kurator nie może kwestionować regulacji uchwały, jeżeli nie łamią one obowiązujących przepisów prawa. Jego uprawnienia do wskazywania zmian, wynikające z art. 208 ust. 4 p.w.p.o. nie mogą być utożsamiane z prawem do ukształtowania planu sieci szkół. W związku z tym stwierdzenie kuratora oświaty uznającego za celowe włączenie Gminnego Gimnazjum im. Zagłębia Miedziowego w Kotli do Publicznej Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w Kotli należało potraktować jako sugestię, nie zaś jako wiążące wskazanie. Nie odnosiło się ono bowiem do odpowiadających prawu rozwiązań zaproponowanych przez Radę Gminy Kotla, a wychodziło poza ich ramy. Kurator oświaty nie może zaś wkraczać w kompetencje radnych, a jego obowiązkiem jest jedynie określenie, czy uchwała będzie w sposób właściwy wdrażała reformę oświaty. Może on także wydać zalecenia zmian w uchwale, w takim zakresie, w jakim nie odpowiada ona prawu. Organ nadzoru pedagogicznego w niniejszej sprawie, działając w oparciu o wskazane ramy swoich kompetencji, wskazał zatem jedynie, że brak było podstaw do zawarcia w uchwale regulacji odnoszących się do sieci przedszkoli, co też zostało przez organy gminy uwzględnione. Stąd też należało przyjąć, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała uzyskała pozytywną opinię kuratora oświaty. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoją dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodał również, że podniesione przez stronę zarzuty, w szczególności dotyczące ewentualnego wkroczenia przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w kompetencje organu stanowiącego gminy odnoszą się w istocie do opinii wydanej przez organ nadzoru pedagogicznego. Wojewoda nie ma zaś w tym zakresie żadnych uprawnień nadzorczych, a organem właściwym do dokonania materialnej i formalnej kontroli opinii kuratora oświaty jest wyłącznie sąd administracyjny. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca nie wniosła skargi sądowoadministracyjnej i jednocześnie nie uwzględniła jednej ze wskazanych przez kuratora oświaty zmian, to należało przyjąć, że z mocy ustawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 210 ust. 2 p.w.p.o. Stąd też Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i polega na zbadaniu czy organ wydający rozstrzygniecie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Istotne jest przy tym, że powołany przepis, wyróżniając kategorie wad zarządzeń organu gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Wymaga to dokonania wykładni polegającej na ustaleniu, jaki stopień naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 91 ust. 5 stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zatem ustalenie pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego, choć podkreślić w tym miejscu trzeba, że nie jest ono tożsame z pojęciem rażącego naruszenia prawa występującego w art. 156 tej ustawy. Zatem za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2). W niniejszym postępowaniu – zdaniem Wojewody – istotnie został naruszony przepis art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe. Zgodnie z jego treścią, rada gminy po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 208 ust. 3 i 4, w terminie do dnia 31 marca 2017 r. podejmuje uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Na wstępie rozważań należy dostrzec, że wskazany przepis jest elementem regulacji prawnej mającej na celu przygotowanie i wprowadzenie w życie nowego ustroju szkolnego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 1 września 2017 r. Jednym z jego etapów jest proces dostosowania sieci szkół, który przebiega w dwóch zasadniczych etapach. Po pierwsze, jak wynika z art. 206 ust. 1 p.w.p.o., rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. Wskazana uchwała podlega następnie przekazaniu właściwemu kuratorowi oświaty, który zobowiązany jest ją zaopiniować w terminie 21 dni od dnia otrzymania (art. 208 ust. 1 i 2 p.w.p.o.). Opinia kuratora oświaty wydawana jest w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 p.w.p.o., oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4 p.w.p.o., także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy (art. 208 ust. 3 p.w.p.o.). Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, opinia kuratora oświaty może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210, a także ma wiążący charakter i nie służy od niej zażalenie. Jedynym zaś przewidzianym w ustawie trybem jej weryfikacji jest kontrola dokonywana przez sądy administracyjne po uprzednim wniesieniu skargi przez zainteresowany podmiot (art. 208 ust. 4 i 5 p.w.p.o.). Drugim etapem procesu przygotowawczego jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., które – jak już było to sygnalizowane na wstępie – dokonuje się w terminie do dnia 31 marca 2017 r. i po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 210 ust. 1 p.w.p.o.). Jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnił w podjętej uchwale zmiany wskazane w opinii kuratora oświaty, przyjmuje się, że uchwała uzyskała pozytywną opinię kuratora oświaty. Jeżeli natomiast organ ten nie uwzględnił w uchwale powyższych zmian, przyjmuje się, że uchwała uzyskała negatywną opinię kuratora oświaty (art. 210 ust. 2 i 3 p.w.p.o.). Z powyższych regulacji wynika zatem, że aby uchwała w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów mogła zostać skutecznie podjęta powinna uzyskać uprzednio pozytywną opinię kuratora oświaty. W okolicznościach niniejszej sprawy Dolnośląski Kurator Oświaty – pismem z dnia 3 marca 2017 r. – zaopiniował pozytywnie przedłożoną mu uchwałę nr XXX/154/17 Rady Gminy Kotla w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego jednakże pod warunkiem uwzględnienia wskazanych w uzasadnieniu zmian. Organ nadzoru pedagogicznego uznał za celowe włączenie Gminnego Gimnazjum im. Zagłębia Miedziowego w Kotli do Publicznej Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w Kotli funkcjonującej w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w Kotli z uwagi na pełniejsze wykorzystanie infrastruktury oświatowej i zasobów ludzkich w związku z realizacją obowiązku szkolnego. Wskazał on również na potrzebę pominięcia w uchwale regulacji dotyczącej sieci przedszkoli, gdyż brak było ku temu wystarczającej podstawy prawnej. W ocenie Sądu, obie wskazane przez kuratora oświaty kwestie należało uznać za zmiany, o których mowa w art. 208 ust. 4 p.w.p.o. W szczególności stwierdzenie to należy odnieść do spornego z punktu widzenia niniejszej sprawy zalecenia włączenia Gimnazjum Gminnego im. Zagłębia Miedziowego w Kotli do Publicznej Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w Kotli funkcjonującej w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w Kotli. Organ nadzoru pedagogicznego wprost bowiem stwierdził, że powyższa zmiana mieści się w jego kompetencjach wynikających z art. 208 ust. 3 p.w.p.o. Oznacza to zatem, że w ocenie kuratora wskazane działanie mieściło się w zakresie jego merytorycznych kompetencji związanych z organizacją nowego systemu szkolnego. Nie bez znaczenia pozostaje również sformułowanie, że wydanie opinii pozytywnej uzależnione zostało od "uwzględnienia wskazanych w uzasadnieniu zmian". Użycie liczby mnogiej w tym przypadku sugeruje więc, że gmina była zobowiązana nie tylko do wzięcia pod uwagę zastrzeżeń dotyczących sieci przedszkoli, ale również i kwestii włączenia gimnazjum do szkoły podstawowej. Podkreślić jednakże należy, że rozstrzygnięcie tej kwestii w niniejszej sprawie ma jedynie pomocnicze znaczenie, gdyż jej istota sprowadza się do zbadania legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, nie zaś opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty. Strona skarżąca kwestionując zaś treść zaleceń wynikających z tej opinii, w tym także w zakresie ewentualnego wkroczenia przez kuratora oświaty w kompetencje radnych, winna była skorzystać z przysługującego jej wówczas środka zaskarżenia w postaci odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Aktualnie zaś podnoszone zarzuty względem wydanej już i niezaskarżonej opinii organu nadzoru pedagogicznego nie mogą wywołać zamierzonego skutku, gdyż wykraczają poza granice przedmiotowego postępowania sądowego, których to granic Sąd – w świetle art. 134 p.p.s.a. – nie jest władny przekroczyć. W związku z tym należało uznać, że Wojewoda zasadnie dostrzegł nieprawidłowe wykonanie przez skarżącą zaleceń wynikających z opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, polegające na uwzględnieniu jedynie jednego z nich, dotyczącego sieci przedszkoli i ich obwodów. Jak zasadnie stwierdził organ nadzoru, postanowienia uchwały pomijają w ogóle kwestię włączenia Gimnazjum Gminnego im. Zagłębia Miedziowego w Kotli do Publicznej Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w Kotli. W takiej sytuacji organ nadzoru zasadnie stwierdził, że badana przez niego uchwała została podjęta bez uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty, gdyż jak wynika z art. 210 ust. 2 p.w.p.o., jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uwzględnił w uchwale zmian wskazanych w opinii kuratora oświaty, przyjmuje się, że uchwała uzyskała opinię negatywną. Treść przywołanego przepisu jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości, że znajduje on zastosowanie w każdym przypadku, kiedy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uwzględni postulatów kuratora oświaty. Organ samorządowy nie może w tym względzie działać na zasadzie uznania i samowolnie wybierać, które z postulatów kuratora oświaty ostatecznie znajdą się w przyjętej przez niego uchwale. Nawet bowiem wówczas, gdyby pomięte rozwiązanie było tylko jedną z kilku propozycji zmiany uchwały, a reszta z nich zostałaby przyjęta, nie można byłoby uznać, że wydana została opinia pozytywna. Zmiany proponowane przez kuratora oświaty mają charakter wiążący, co oznacza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest bezwzględnie zobowiązany do ich uwzględnienia. Jeśli natomiast się z nimi nie zgadza uważając, że w jakikolwiek sposób naruszają one obowiązujące regulacje prawne może wnieść w stosownym terminie skargę do sądu administracyjnego. W sytuacji jednak, gdy taka skarga nie została wniesiona, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma wyboru i musi przyjąć uchwałę zgodną z propozycjami kuratora oświaty. W świetle powyższych rozważań za niezasadne należało zatem uznać zarzuty podniesione przez stronę skarżącą. Skoro bowiem rada gminy uwzględniła tylko jeden z dwóch postulatów wskazanych przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, nie można było uznać, że podjęta przez nią uchwała uzyskała jego pozytywną opinię. Co więcej, wobec jednoznacznej treści art. 210 ust. 3 p.w.p.o. należało uznać, że uchwała została negatywnie zaopiniowana przez organ nadzoru pedagogicznego. W takiej sytuacji uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 210 ust. 1 p.w.p.o., a organ nadzoru zasadnie stwierdził jej nieważność. Reasumując należało przyjąć, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – nie wykazała, by zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, procesowego i ustrojowego. Nie było zatem uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi w związku z czym Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.