IV SA/Wr 302/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi I. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] (nr [...]), wydana po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z dnia [...] (nr [...]), wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działającego z upoważnienia Burmistrza Z., o odmowie ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, regulowanego treścią przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.). Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, w dniu 22 grudnia 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynął wniosek I. B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – W. M. Po rozpatrzeniu tego wniosku i analizie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (niepełnosprawność W. M. powstała od 64 roku życia) i z tych też powodów odmówił wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego świadczenia. Wnosząc odwołanie od tej decyzji strona podniosła, że nie zgadza się z organem pierwszej instancji albowiem sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką 24 godziny na dobę. Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 u.ś.r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, inaczej niż organ pierwszej instancji, przyjął, że bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje moment powstania niepełnosprawności. W rozwinięciu tej argumentacji organ drugiej instancji wskazał, że treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy odczytywać przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Podkreślił, że skutkiem orzeczenia trybunalskiego jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Przyjęta przez Kolegium, odmienna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mała wpływu na ostateczną ocenę złożonego przez stronę wniosku, albowiem organ drugiej instancji stwierdził, że niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia nie ma istotnego związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W tym kontekście organ wskazał, że opieka uzasadniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter osobisty, trwały i ciągły. Jej przedmiotem powinno być całodobowe zaspokojenie potrzeb życiowych osoby niepełnosprawnej. Nie chodzi bowiem o czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zapewnieniem leków i opieki lekarskiej. Obowiązki tego typu można pogodzić z pracą zawodową, co nie znaczy, że jest to zawsze proste. Odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 8 stycznia 2021 r.) organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawczyni mieszka w odległości ponad 3 km od miejsca zamieszkania matki, ale przyjeżdża do matki codziennie, a czasem częściej. Jest z matką w stałym kontakcie telefonicznym. Sprawowana przez nią opieka dotyczy pomocy w sprawach życia codziennego takich jak: przygotowywanie posiłków, wykupowanie i dozowanie lekarstw, porządki, rozpalanie w piecu, robienie zakupów, kontakty z lekarzem, załatwianie spraw urzędowych, dowóz do placówek leczniczych). Nadto, wnioskodawczyni towarzyszy matce podczas wyjazdów na turnusy rehabilitacyjne i wczasy. Wskazując na powyższe organ drugiej instancji skonstatował, że opieka, której niewątpliwie wymaga matka wnioskodawczyni (ze względu na stan zdrowia), nie musi być świadczona w sposób ciągły i nieprzerwany, a tym samym, jej zakres nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez stronę. Z tych powodów Kolegium nie znalazło podstaw do przyjęcia, że rezygnacja wnioskodawczyni z podjęcia zatrudnienia była spowodowana jedynie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzupełnieniu swojej argumentacji Kolegium dodatkowo dostrzegło, że wnioskodawczyni dopiero w dniu 22 grudnia 2020 r. (tj. gdy złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) zaprzestała prowadzenia działalności pod firmą "Artystyczne Wykańczanie Wnętrz I. B.", o czym strona nie poinformowała organu pierwszej instancji przedkładając jedynie wypis z CEIDG, dotyczący zaprzestania w 2015 r. prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "Dekoratorstwo, Handel Ozdobami i nie tylko I. B.". W skardze wniesionej na ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 17 ust. 1 i 4 oraz ust. 1 u.ś.r., polegające na odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Na uzasadnienie skargi skarżąca wskazała, że opiekuje się matką od 2015 r. W lutym 2015 r. strona zamieszkała z matką w Z. Następnie skarżąca podniosła, że do 30 kwietnia 2017 r. miała przyznany na matkę specjalny zasiłek opiekuńczy. Wyjaśniła, że działalność gospodarczą pod firmą "Artystyczne Wykonywanie Wnętrz I. B." podjęła ze względu na trudną sytuację materialną. Wskazała również, że względu na pogorszenie się stanu zdrowia matki, skarżąca zrezygnowała z prowadzenia tej działalności z dniem 22 października 2020 r. W ocenie skarżącej, spełnia ona wszystkie warunki z art. 17 ust. 1 uś.r., a zatem powinno przysługiwać jej prawo do wnioskowanego świadczenia. Dodała, że z wydanego w stosunku do jej matki w dniu [...] orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przepisami. Jak załączniki do skargi strona przedstawiła: zaświadczenia lekarskie z dnia 1 marca 2021 r., potwierdzające okoliczność sprawowania przez stronę od 2015 r. opieki nad nieuleczanie chorą matką (nowotwór w fazie przerzutów); zaświadczenie lekarskie z dnia 12 marca 2021 r.; kserokopie informacji o przebiegu leczenia onkologicznego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny zasadności złożonego przez stronę wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z wykonywaną przez stronę opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tą regulacją ustawową, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Za okoliczność bezsporną w sprawie uznać należy fakt legitymowania się przez W. M. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także to, że wnioskodawczyni opiekuje się niepełnosprawną matką. Na etapie orzekania przez organ drugiej instancji, poza sporem pozostaje także już kwestia konieczności wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. przy uwzględnieniu stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13. Stanowiska stron różnią się natomiast co do spełnienia w sprawie przesłanki przedmiotowej, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. in fine, tj. czy zakres wykonywanych przez stronę w stosunku do matki czynności opiekuńczych wyklucza możliwość podjęcia przez stronę zatrudnienia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zakres tej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Stanowisko organu Sąd w pełni podziela. Co w sprawie wymaga wyraźnego zaakcentowania, świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 476/19, LEX nr 2723421). Innymi słowy - świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę, ale za brak możliwości podjęcia lub kontynuowania – z tego tytułu – zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Taki kierunek wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika już z samej tylko gramatycznej wykładni powołanego przepisu i tak też jest wykładany w orzecznictwie sądowym. Warto w tym miejscu dodać, że w orzecznictwie sądowym zwraca się również uwagę na to, że skoro sposób sprawowania opieki (jako jednej z przesłanek, od spełnienia której zależy przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego) nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych to w związku z tym należy go rozpatrywać przez pryzmat celu regulacji związanej z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1032/11, LEX nr 1109020). Odwołując się do orzecznictwa sądowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 561/20, dostępny na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA) trzeba również odnotować, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, musi natomiast odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką (których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić), a swoją intensywnością i zakresem stanowić zarazem obiektywną przeszkodę dla możliwości kontynuowania lub podjęcia pracy zarobkowej przez opiekuna. Innymi słowy, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których opieka wyklucza możliwość podjęcia (lub wykonywania) jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Regulacja ta nie powinna mieć natomiast zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z możliwością wykonywania pracy czy podjęciem innego zatrudnienia. Odnosząc powyższe uwagi o ogólnym charakterze do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że jak wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 8 stycznia 2021 r., wnioskodawczyni mieszka wraz z rodziną w miejscowości T. [...] i dojeżdża do matki codziennie (a w razie potrzeby częściej), sprawując nad nią opiekę od około 7 lat. Deklarowane przez stronę czynności opiekuńcze dotyczą takich czynności jak: sprzątanie domu, wykonywanie prac porządkowych w obrębie budynku mieszkalnego, przynoszenie opału i palenie w piecu, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, dawkowanie leków, załatwianie spraw urzędowych i dokonywanie opłat, dowóz do placówek leczniczych (na terenie Z. i do W.). Dodatkowo, skarżąca towarzyszy matce podczas wyjazdów na turnusy rehabilitacyjne oraz podczas wczasów nad morzem. Z niespornych ustaleń faktycznych sprawy wynika, że W. M. (ur. [...]) jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (symbol przyczyny niepełnosprawności to: [...]). Aktualnie, po amputacji piersi z powodu nowotworu zmaga się z przerzutami do innych narządów. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast jak zasadnie uznano w zaskarżonej decyzji, odmowę ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki – to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Nie kwestionując faktu, że stan zdrowia matki skarżącej wymaga stałej nad nią opieki, to jednocześnie należy zauważyć, o czym była już mowa, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest sam fakt sprawowania opieki, ale taki stopień zaangażowania wnioskodawcy w pomoc osobie najbliższej, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W ocenie Sądu, w sprawie prawidłowo ustalono, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W tym względzie Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zakres tej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trafnie organ drugiej instancji argumentuje, że czynności opiekuńcze strony wobec matki (dotyczące w głównej mierze pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego) nie muszą być świadczone przez stronę w sposób ciągły, nieprzerwany i nie wyłączają możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia w takim wymiarze i zakresie, który jednocześnie umożliwi wnioskodawczyni codzienne wykonywanie czynności opiekuńczych wobec matki. Należy zaznaczyć, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością każdego dorosłego dziecka, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżąca, co nie jest w każdym przypadku równoznaczne z istnieniem obiektywnych przeszkód do wykonywania pracy zawodowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 252/21, CBOSA). Uzupełniająco należy podnieść, że przedstawiona w zaskarżonej decyzji końcowa konkluzja organu nie stoi w sprzeczności z treścią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...], albowiem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ ma obowiązek ustalić, czy zakres opieki stanowi faktyczną przesłankę rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna. Opieka ta nie musi być sprawowana nieustanie przez całą dobę, jako że sposób jej sprawowania jest uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Opieka ta powinna natomiast być sprawowana zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności i mieć charakter opieki długotrwałej lub stałej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1192/20 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19, dostępne na stronie - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz stanowić obiektywną przeszkodę do podjęcia zatrudnienia przez opiekuna lub stanowić powód rezygnacji przez niego z zatrudnienia. Warto też - odwołując się do orzecznictwa sądowego - wskazać, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). Wymaga także wyjaśnienia, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., w toku postępowania administracyjnego z zakresu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie podlega badaniu to, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy, w rozumieniu § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (które określa standardy w zakresie kwalifikowania m.in. do znacznego stopnia niepełnosprawności). Natomiast zakres faktycznie sprawowanej opieki może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie przez opiekuna pozostają w związku z koniecznymi czynnościami opiekuńczymi. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu zdrowia i potrzeb takiej osoby. Jak to już zostało omówione, sprawowana przez opiekuna opieka nad osoba bliską (w tym przypadku matką) musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Oczywistość tę należy rozmieć w ten sposób, że pomiędzy intensywnością sprawowanej opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna musi zachodzić bezpośredni związek przyczynowy. W sprawie, zarówno materiał znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, jak i dokumentacja dołączona do skargi nie wykazały na istnienie takiego związku. Duże zaangażowanie skarżącej w opiekę nad matką (czego dowodzi dokumentacja dołączona do skargi), jakkolwiek godne pochwały, nie wyczerpuje w danym stanie faktycznym normatywnych przesłanek do przyznania skarżącej prawa o które wnioskowała. Podniesioną przez organ w zaskarżonej decyzji okoliczność odnośnie staranności i rzetelności strony w wykazaniu daty zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "A I. B." Sąd uznał za wspierającą dotychczasową argumentację organu, choć niewątpliwie w sprawie kluczową przesłankę odmowy uwzględnienia wniosku strony należało odnosić do zakresu czynności opiekuńczych, który w ocenie Sądu nie dawał podstaw do przyjęcia iż może on stanowić obiektywną przeszkodę dla aktywności zawodowej strony. Sąd rozumie trudną sytuację życiową strony, niemniej jednak zauważa, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji zostało podjęte na podstawie i w granicach prawa. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd za nieuzasadnione ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia w sprawie art. 17 ust. 1 i 4 oraz ust. 1 u.ś.r. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., 2325) Sąd oddalił w całości wniesioną przez stronę skargę, uznając ją za bezzasadną.