IV SA/Wr 334/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Wysocka po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi W. A. na decyzję W. D. - Wydział Zdrowia i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją administracyjną Starosty D. z dnia 29.03.2018 r., uznano skarżącego W. A. za osobę bezrobotną z dniem 13.03.2018 roku oraz odmówiono przyznania mu prawa do zasiłku z powodu niespełnienia warunku wynikającego z art. 73 ust 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.; zwana dalej w skrócie także "ustawą"), tj. nie zarejestrowania się w urzędzie pracy w terminie 14 dni od zakończenia zatrudnienia. W odwołaniu, domagając się przyznania prawa do zasiłku, skarżący zarzucił, że nie został skutecznie poinformowany o obowiązujących w tym zakresie przepisach, nie otrzymał z urzędu pracy jakiegokolwiek pouczenia o przysługujących mu prawach. Nie posiada wykształcenia prawniczego, w związku z czym nie wiedział jakie okoliczności musi brać pod uwagę, aby zrealizować ustawowe uprawnienia przysługujące osobom bezrobotnym. Podkreślił, że świadectwo pracy z firmy A uzyskał z opóźnieniem, tj. z dniem 02.03.2018 r., a uważał, że aby się zarejestrować w urzędzie pracy niezbędne jest posiadanie świadectwa pracy. Swoja argumentację poparł odwołaniem się do tez wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 09.11.2016 r. sygn. akt III SA/Kr 820/16. Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz.1257 ze zm.), a także art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 73 ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 powołanej wyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że skarżący zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w dniu 17.10.2017 r. i decyzją Starosty z dnia [...].10.2017 r., nr [...], przyznano mu status osoby bezrobotnej oraz odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie kolejną decyzją Starosty z dnia [...].11.2017 r., nr [...], orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 15.11.2017 r. z powodu podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Ponownie skarżący stawił się w dniu 13.03.2018 r. przedkładając świadectwo pracy z firmy A sp. z o.o. z dnia 27.02.2018 r., potwierdzające zatrudnienie w okresie od dnia 15.11.2017 r. do dnia 27.01.2018 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. W aktach sprawy znajdują się ponadto, jak zauważył organ odwoławczy, świadectwa pracy przedłożone przez zainteresowanego przy poprzedniej rejestracji,. Zdaniem organu drugiej instancji skarżący dokonując w dniu 13.03.2018 r. czynności rejestracyjnych udowodnił, że w tym dniu spełnił warunki, określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dla uznania go za osobę bezrobotną, zasadnie zatem organ pierwszej instancji przyznał mu status osoby bezrobotnej od dnia 13.03.2018 r. Odnosząc się zaś do możliwości przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na tzw. okres uzupełniający, organ ten wskazał na przepisy art. 73 ust. 5-7 ustawy. Zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania-zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. W ocenie organu zacytowany przepis nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący, mimo iż utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia pracy zarobkowej, to nie zarejestrował się w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia w firmie A sp. z o.o., tj. liczonych od dnia 28.01.2018 r. Termin ten jest przepisem prawa materialnego, jest zawity, sztywny i jako taki nie podlega przywróceniu. Bezrobotny po krótkotrwałej pracy zobowiązany jest dokonać kolejnej rejestracji w terminie 14-stu dni, aby w ramach przepisu art. 73 ust 5 ustawy mógł powrócić na tzw. zasiłek uzupełniający, w przeciwnym razie ma zastosowanie przepis art. 73 ust. 7 ustawy. W myśl tego przepisu osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 71, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Zatem bezrobotny, który nie zachował 14-dniowego terminu ponownej rejestracji musi wykazać się okresem pracy wskazanym w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie zaś do art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy, bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tymczasem skarżący nie spełnia warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy, gdyż w okresie 18 miesięcy poprzedzających ostatnią rejestrację, tj. od dnia 12.09.2016 r. do dnia 12.03.2018 r. udowodnił 336 dni okresu uprawniającego do zasiłku wobec wymaganych przez ustawodawcę co najmniej 365 dni. Organ odwoławczy nie podzielił argumentu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego braku stosownego pouczenia, bowiem z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 17.10.2017 r. własnoręcznym podpisem potwierdził otrzymanie pouczenia o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w którym m.in. podano, że bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia lub zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Zatem był poinformowany o uprawnieniu i konieczności zgłoszenia się w terminie 14 dni po zakończeniu pracy do ponownej rejestracji w urzędzie pracy. Z tego też względu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wydany w indywidualnej sprawie, na który powołuje się zainteresowany w odwołaniu nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy skarżącego, który będąc zarejestrowany po raz 11 w urzędzie pracy, przy każdej rejestracji był prawidłowo pouczony o prawach i obowiązkach bezrobotnego. Podobnie Wojewoda nie uwzględnił okoliczności, że świadectwo pracy skarżący otrzymał dopiero 02.03.2018 r., ponieważ mógł zgłosić się do urzędu pracy w celu rejestracji w terminie 14 dni od ustania zatrudnienia, a następnie dostarczyć świadectwo pracy. W konkluzji swych wywodów organ zauważył, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu od decyzji Wojewody w części dotyczącej przyznania prawa do zasiłku, skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcie organu jest dla niego krzywdzące. Podał, że był rejestrowany jako bezrobotny jedenaście razy i nigdy nie spotkał się z taką sytuacją. Dostarczając do urzędu pracy umowę o pracę z firmą A otrzymał jedynie decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej, natomiast nie został poinformowany o obowiązku ponownej rejestracji w ciągu 14 dni po ustaniu zatrudnienia. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm prawa materialnego oraz norm postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią unormowania ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "ustawą"). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy zakwestionowały prawo skarżącego do przyznania tzw. zasiłku uzupełniającego dla bezrobotnego, gdyż w szczególności nie spełnił on warunku zachowania 14-dniowego terminu do zarejestrowania się w urzędzie pracy od dnia ustania zatrudnienia, o którym to warunku mowa w art. 73 ust. 5 powołanej ustawy. W świetle tego przepisu bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania-zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Bezsprzecznie komentowany termin do dokonania rejestracji od dnia ustania zatrudnienia jest terminem prawa materialnego i tym samym nie podlega przywróceniu. Jednakże w omawianej materii Skład orzekający podziela w całej rozciągłości pogląd przytoczony we wskazanym słusznie przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 listopada 2016 r. o sygnaturze III SA/Kr 820/16 oraz w wyrokach WSA - w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 czerwca 2010 r. II SA/Go 339/10, w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2006 r., III SA/Gd 357/05, w Poznaniu z dnia 10 maja 2006 r., IV SA/Po 843/04, które to orzeczenia opierały się na trafnym zapatrywaniu wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1998r. sygn. akt II SA 118/98, a mianowicie, że cyt.: "Zainteresowany ponownym nabyciem prawa do zasiłku (zasiłku uzupełniającego) nie może więc zachowywać się bezczynnie i musi działać w ustawowo zakreślonym terminie. Termin ten dotyczy jednak czynności związanej z ponowną rejestracją, a więc tym samym znajduje się jednak na pograniczu między specjalnym postępowaniem a stwierdzeniem istnienia lub braku istnienia prawa do zasiłku uzupełniającego. Ten specjalny charakter terminu (...) pozwala organowi administracyjnemu w szczególnie uzasadnionych stanach faktycznie badać, czy opóźnienie w uchybieniu terminu nie jest nieznaczne (w stosunku do całego terminu) i czy jest usprawiedliwione zupełnie wyjątkowymi okolicznościami, których nieuwzględnienie byłoby nie do pogodzenia z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela ( art. 7 k.p.a.)." W zaprezentowanym świetle, na tle jednolitej, dotąd stabilnej linii orzecznictwa, możliwe jest wobec tego przyjęcie za usprawiedliwiony przez organy fakt uchybienia terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy, jeśli zaistnieją szczególne okoliczności danej sprawy. Tymczasem organy w ocenie Sądu nie rozważyły prawidłowo pewnych istotnych aspektów przypadku skarżącego, czym naruszyły normy postępowania, zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W pierwszym rzędzie bowiem należało zastanowić się nad kwestią, czy spóźnione w ocenie organów działanie skarżącego, tzn. zgłoszenie się do urzędu pracy celem rejestracji po upływie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia było zawinione, czyli należało ustalić jakie względy legły u przyczyn stawienia się skarżącego dopiero w dniu 13.03.2018 r. skoro ze świadectwa pracy przedłożonego przez skarżącego wynikało, że zatrudniony był do 27 stycznia 2018 r. oraz czy były to powody usprawiedliwione. Organy nie poddały analizie wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie. Tymczasem z lektury nadesłanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że bezspornie świadectwo pracy z firmy A dokumentujące przebieg zatrudnienia skarżącego w tej firmie do dnia 27 stycznia 2018 r. zostało wystawione przez tego pracodawcę dopiero w dniu 27 lutego 2018 r. a doręczone skarżącemu w dniu 2 marca 2018 r. Skarżący przedłożył organowi ten dokument w terminie 14 dni od daty otrzymania. Okoliczność tę jakkolwiek zauważył organ orzekający, jednakże w jego ocenie skarżący był prawidłowo uprzednio pouczany o treści art. 73 ust. 5 ustawy, rejestrował się jedenaście razy w urzędzie pracy i mógł i tym razem dokonać zgłoszenia rejestracyjnego w komentowanym terminie liczonym od dnia ustania zatrudnienia, a w późniejszym czasie przedłożyć brakujące świadectwo pracy. Z taką oceną trudno się zgodzić jeśli się zważy, że treść pouczeń wystosowywanych do skarżącego zawartych w aktach administracyjnych stanowi wyłącznie formalne przytoczenie brzmienia przepisu art. 73 ust. 5 ustawy. W pouczeniach zaś nie zamieszczono żadnych dodatkowych wyjaśnień, a zwłaszcza nie podano, jak należy rozumieć wyrażenie "ustanie zatrudnienia"; to znaczy zabrakło w nich informacji co do tego, czy i za pomocą jakich środków dowodowych zainteresowany wykazać ma przed organem fakt ustania zatrudnienia. Przykładowo - czy byłoby tu wystarczające oświadczenie ustne zainteresowanej strony, czy też wymagane jest przedłożenie świadectwa pracy lub innego dokumentu zależnie od okoliczności ustania stosunku zatrudnienia (umowy o pracę zawartej na czas określony, pisemnego wypowiedzenia stosunku pracy etc.) oraz czy jest możliwa prezentacja takich dokumentów (dowodów na poparcie twierdzeń zainteresowanej strony) w późniejszym terminie. Jest to o tyle istotne w tej sprawie, że lektura akt skłania do konstatacji, przynajmniej w takim zakresie w jakim zostało to odzwierciedlone w aktach administracyjnych przez organ, iż w trakcie wielokrotnej rejestracji skarżącego w urzędzie pracy podyktowanej licznymi zmianami zatrudnienia praktykował on przedkładanie właśnie świadectw pracy, przy czym w odróżnieniu od firmy A sp. z o.o., świadectwa te były wydawane skarżącemu przez innych pracodawców zgodnie z terminem przewidzianym dla tej czynności pracodawcy w prawie pracy (7 dni), a nie z ponad miesięczną zwłoką. Ponadto należy zauważyć, że z przedłożonego przez skarżącego organowi w dniu 21 listopada 2017 r. dokumentu celem wyrejestrowania się ze statusu osoby bezrobotnej, to jest "Potwierdzenia ustaleń co do stron umowy o pracę, rodzaju umowy i warunków zatrudnienia" zawartych przez skarżącego z wymienioną firmą, wynikało, że jest ona agencją pracy tymczasowej i skarżący miał być zatrudniony w ramach umowy na czas określony wykonując pracę jako pracownik tymczasowy na rzecz innego podmiotu (będącego "pracodawcą użytkownikiem"), na zasadach unormowanych według ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (t.j. Dz.U.2016 r. poz.360 ze zm.). W istocie więc, mając dwóch pracodawców (agencję pracy tymczasowej kierującą skarżącego do pracy oraz pracodawcę użytkownika), organy nie wyjaśniły, czy skarżący nie dysponując jeszcze świadectwem pracy po ustaniu zatrudnienia mógł nie mieć wiedzy od kiedy rozpoczyna bieg przedmiotowy termin 14 dni oraz czy nie wiązał biegu omawianego terminu z koniecznością posiadania świadectwa pracy. Tych okoliczności nie poddano żadnej ocenie pomijając je w argumentacji podjętych rozstrzygnięć, czym naruszono przepis art. 80 k.p.a., a jak wspomniano wyżej, pouczenia kierowane do skarżącego nie mogą być uznane za prawidłowe. Jak słusznie przytoczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wyżej wyroku - z pouczenia winno wynikać dla osoby nie mającej wiedzy prawniczej, jakie okoliczności musi ona brać pod uwagę chcąc zrealizować swoje ustawowe uprawnienia, co ma szczególe znaczenie w sprawach mających za przedmiot uprawnienia przysługujące osobom bezrobotnym. Nadto prawidłowe pouczenie powinno zawierać informacje o konsekwencjach prawnych niezastosowania się do dyspozycji normy prawnej. W kontrolowanym postępowaniu wprawdzie organy zasadnie uznały, że do terminu z art. 73 ust. 5 ustawy nie odnosi się instytucja przywracania terminu uregulowana w art. 58 i 59 k.p.a., wszakże nie rozważyły, czy w ogóle istnieje możliwość usprawiedliwienia faktu uchybienia tego terminu, a w konsekwencji doszło do niewłaściwej wykładni powyższego przepisu. Skutkuje ona niezasadnym uznaniem, że możliwości takiej nie ma. Ponownie prowadząc postępowanie organy winny mieć na uwadze wyrażone wyżej stanowisko Sądu w kwestii braku należytego pouczenia skarżącego o konieczności zachowania terminu z art. 73 ust. 5 ustawy. Nadto powinny organy uwzględnić rzeczywiste przyczyny uchybienia przez skarżącego 14-dniowemu terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy, w szczególności okoliczności związane z otrzymaniem przez skarżącego świadectwa pracy ze znaczną zwłoką z winy pracodawcy i rozważą, czy można uznać za je usprawiedliwione okolicznościami wyjątkowymi i niezależnymi od skarżącego w kontekście przedstawionego stanowiska Sądu co do charakteru terminu z art. 73 ust. 5 ustawy. Wobec stwierdzenia naruszenia norm art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenia prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez błędną jego wykładnię - wyeliminowano z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.