IV SA/Wr 339/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i zobowiązanie do ich zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji | Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...], uchylająca w całości decyzję Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych D. Ośrodka Polityki Społecznej, działającego z upoważnienia Marszałka Województwa D., z dnia [...] nr [...] i ustalająca, że świadczenia rodzinne wypłacone I. S. za okres od dnia [...] do dnia [...] w łącznej kwocie [...] zł są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi oraz zobowiązująca I. S. do ich zwrotu łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przyznano I. S. zasiłek rodzinny na dziecko J. S. w kwocie 64,00 zł miesięcznie na okres od [...] do [...], jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła w kwocie 90,00 zł miesięcznie na okres od [...] do [...]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Marszałek Województwa D. ustalił, że w sprawie I. S. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od [...] do [...], ponieważ strona podjęła zatrudnienie na terenie [...] w dniu [...] Po otrzymaniu powyższego postanowienia, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] nr [...], przyznającą stronie zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego od dnia zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. od dnia [...] do [...] Decyzją z dnia [...] nr [...] Marszałek Województwa D. odmówił przyznania stronie zasiłku rodzinnego na dziecko w okresie od [...] do [...] oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła w okresie od [...] do [...], wskazując że państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest państwo, w którym wykonywana jest praca lub działalność zawodowa ([...]) i tam powinien zostać złożony wniosek o świadczenie rodzinne. Decyzją z dnia [...] nr [...] Marszałek Województwa D. uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, wypłacone za okres od [...] do [...] w łącznej kwocie [...] zł na podstawie decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...]strona poinformowała organ o podjęciu zatrudnienia na terenie [...] od [...] (do oświadczenia została dołączona kserokopia umowy o pracę). Organ wskazał też, że w treści wniosku z dnia [...] o świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy [...] strona została poinformowana w sposób wyczerpujący o okolicznościach mających wpływ na prawo do tych świadczeń. Zapoznanie się z treścią powyższych przepisów wnioskująca potwierdziła, składając własnoręczny podpis pod oświadczeniem w cz. V tego wniosku (strona zobowiązała się do niezwłocznego poinformowania podmiotu, realizującego świadczenia w przypadku wyjazdu poza granicę RP oraz uzyskania dochodu). Wnioskodawczyni podjęła zatrudnienie w innym kraju UE w dniu [...], jednak mimo pouczenia nie poinformowała o tym fakcie organu wypłacającego świadczenia. Nie zgłosiła faktu podjęcia zatrudnienia za granicą RP niezwłocznie, a w związku z tym również uzyskania nowego dochodu. Oznacza to, że kwota świadczeń rodzinnych wypłacona w okresie od [...] do [...], tj. [...] zł, jako nienależnie pobrana podlega podlega zwrotowi. Jednocześnie organ w uzasadnieniu zobowiązał stronę do zwrotu w terminie 7 dni świadczeń rodzinnych wypłaconych w Polsce za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł oraz odsetek ustawowych za opóźnienie, które są naliczane do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: - art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że odwołująca się zobowiązana jest do zwrotu świadczeń rodzinnych, albowiem przyjęła je w złej wierze, wiedząc że jej się one nie należą, podczas gdy nie była ona wystarczająco pouczona o braku prawa do ich pobierania, - art. 9 i art. 8 k.p.a. przez niedostateczne pouczenie odwołującej się o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych, a przez to prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, - art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie odwołującej się czynnego udziału na wszystkich etapach postępowania, - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie słusznego interesu odwołującej się, - art. 80 k.p.a. przez uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne jedynie na podstawie części materiału dowodowego. Strona wyjaśniła, że pouczenie pozostało wraz z wnioskiem w aktach sprawy, a pouczenia o takiej treści nie zawierała doręczona decyzja. W decyzji zamieszczono jedynie ogólne zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do tego świadczenia. Tym samym pouczenia zastosowane wobec odwołującej się nie mogą zostać uznane za wystarczające, co przesądza o braku możliwości przypisania jej naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkującego zwrotem świadczeń rodzinnych. Według strony, organ nie zbadał również sytuacji życiowej, majątkowej i zdrowotnej odwołującej się. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło w całości decyzję Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych D. Ośrodka Polityki Społecznej, działającego z upoważnienia Marszałka Województwa D., z dnia [...] nr [...] i ustaliło, że świadczenia rodzinne wypłacone I. S. za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w łącznej kwocie [...] zł są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi oraz zobowiązało I. S. do ich zwrotu łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. SKO wyjaśniło, że w decyzji z dnia [...] przyznającej świadczenia rodzinne zawarto pouczenie o obowiązku strony poinformowania organu, który wydał ten akt, o każdej zmianie w sytuacji rodzinnej. Dodatkowo strona, podpisując wniosek z dnia [...] oświadczyła, że zapoznała się z jego treścią, a w nim zawarto pouczenie. Wzór wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, opublikowanym w Dzienniku Ustaw i strona mogła w każdym momencie zapoznać się z nim, celem przypomnienia sobie treści podpisanego wniosku. Według organu, stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, a nie zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ wskazał również, że nie można zobowiązać do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych dopiero w uzasadnieniu decyzji, dlatego SKO zobowiązane było do wydania decyzji kasacyjno-reformatoryjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie: - art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu świadczeń rodzinnych, podczas gdy organ pierwszej instancji z urzędu dysponował wiedzą o podjęciu przez nią zatrudnienia, gdyż na skutek tego wydana została decyzja OPS o utracie prawa do pobierania przez nią zasiłku okresowego, co świadczy o zgłoszeniu przez skarżącą okoliczności mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, - art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe zastosowanie i załatwienie sprawy w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i nakazanie ich zwrotu w jednej decyzji administracyjnej, - art. 9 i art. 8 k.p.a. przez niedostateczne pouczenie skarżącej o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych, a przez to prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, - art. 8 k.p.a. przez uznanie świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i zobowiązanie skarżącej do ich zwrotu po upływie 5 lat od ich przyznania, co doprowadziło do niezasadnego narastania odsetek od tych świadczeń, a przez to prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, - art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału na wszystkich etapach postępowania, - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, - art. 80 k.p.a. przez uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne jedynie na podstawie części materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że niezwłocznie po podjęciu przez nią w dniu [...] zatrudnienia na terenie [...] powiadomiła o tym fakcie OPS w M., wskutek czego wydana została przez ten organ decyzja o utracie prawa do pobierania przez nią zasiłku okresowego, przyznanego ze względu na bezrobocie. Stąd też przyjmując świadczenia strona nie miała świadomości, że świadczenia jej się nie należą. Organ nie udowodnił, że skarżąca pobrała świadczenia rodzinne świadomie, przy złej woli. Ponadto przedstawienie stronie do wglądu przepisów i zapoznanie się z nimi na formularzu wniosku, spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1. Według strony, organ nie zbadał również sytuacji życiowej, majątkowej i zdrowotnej skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wyszczególnione w art 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 114), m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (pkt 1 ust. 2 art. 30 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że aby można było mówić o świadczeniu nienależnie pobranym muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki, pierwsza - świadczenie było wypłacone mimo zaistnienia okoliczności, powodujących brak prawa do pobierania świadczeń, druga – osoba pobierająca świadczenie musiała być pouczona o okolicznościach powodujących brak prawa do pobierania świadczenia. Jeżeli z akt sprawy wynika, że przesłanki te zaistniały, pobrane świadczenie podlega zwrotowi, stosownie do ust. 1 art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pouczenie o utracie prawa do pobierania świadczeń, jako istotna, konieczna do spełnienia, przesłanka nienależności pobierania świadczenia musi być tak sformułowane, aby było zrozumiałe dla pobierającego świadczenie, zatem jasno i czytelnie. Tego wymagają ogólne zasady postępowania administracyjnego, zawarte w art. 8 i 9 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek złożony przez skarżącą o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego zawiera w części V oświadczenie dotyczące ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko, w którym skarżąca zobowiązała się do niezwłocznego powiadomienia podmiotu realizującego świadczenia rodzinne m. in. o uzyskaniu dochodu. Oprócz podpisania całego wniosku w dniu [...], skarżąca podpisała także i część V, również w dniu [...]. Do wniosku skarżąca załączyła oświadczenie złożone na urzędowym druku, że nie pracuje za granicą, podpisane przez skarżącą w dniu [...]. Oświadczenie to, jak i cały wniosek zostały przyjęte przez aspiranta pracy socjalnej M. A. Do wniosku skarżąca załączyła również zaświadczenie urzędu skarbowego z dnia [...], z którego wynika, że skarżąca w roku podatkowym [...] nie osiągnęła dochodu. Także w decyzji z dnia [...] o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego skarżąca była poinformowana o obowiązku powiadomienia organu o każdej zmianie w sytuacji rodziny. Ponadto z decyzji Kierownika OPS w M. z dnia [...] nr [...]o przyznaniu zasiłku okresowego od [...] do [...] wynika, że skarżąca informowała organ o tym, że jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i stara się o przyjęcie do pracy w [...]. Powyższe okoliczności wskazują, że skarżąca została pouczona i była świadoma obowiązku poinformowania organu o podjęciu zatrudnienia w [...] i uzyskaniu dochodu z pracy. Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Jednakże według organów orzekających w niniejszej sprawie skarżąca nie poinformowała OPS w M. o podjęciu zatrudnienia w [...]. Sąd zauważa, że do akt administracyjnych sprawy załączone jest oświadczenie na urzędowym druku, w którym skarżąca informuje, że od dnia [...] podjęła pracę w [...], a wynagrodzenie za miesiąc marzec wyniosło [...] złotych. Oświadczenie to nie zostało opatrzone datą, a zostało przyjęte przez pracownika socjalnego M. A. Treść tego oświadczenia wskazuje, że w momencie jego złożenia w OPS skarżącej znana była wysokość wynagrodzenia za [...]. W ocenie Sądu okoliczności związane ze złożeniem tego oświadczenia nie zostały należycie wyjaśnione przez organy orzekające w sprawie, do czego zobowiązują organy przepisy k.p.a. Należy też zauważyć, że skarżącej na podstawie decyzji Kierownika OPS w M. z dnia [...] nr [...] przyznano zasiłek celowy na zakup żywności i leków zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...]. Zgodnie z umową o pracę z dnia [...] skarżąca została zatrudniona na czas określony od [...] do [...], a dniem rozpoczęcia pracy jest [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że strona zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Natomiast we wcześniej wydanej decyzji z dnia [...] nr [...] o przyznaniu zasiłku okresowego od [...] do [...] organ wskazał, że skarżąca stara się o przyjęcie do pracy w [...]. Okoliczności te wskazują na kontakty skarżącej z OPS w okresie poszukiwania pracy i informowanie wówczas OPS o swojej sytuacji dochodowej. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przyjmując za udowodnione, że skarżąca nie poinformowała organu w stosownym czasie o podjęciu zatrudnienia w [...], organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostało na podstawie decyzji administracyjnej organu za nienależnie pobrane. Zatem dopiero wejście do obrotu prawnego decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane, daje podstawę do procedowania w przedmiocie zwrotu tego świadczenia. W orzecznictwie jest już ugruntowany pogląd, że nie jest możliwe orzekanie w jednej decyzji administracyjnej o uznaniu świadczenia za nienależne oraz o zwrocie świadczenia nienależnego (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r., I OSK 620/10, wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 2589/14). Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zwrotu świadczenia jest obowiązana osoba, która je pobrała nienależnie. Najpierw należy więc rozstrzygnąć czy świadczenie rzeczywiście zostało nienależnie pobrane, dopiero po uprawomocnieniu się tej decyzji jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Aby bowiem można było nakazać zwrot określonego świadczenia, to najpierw koniecznym jest przesądzenie, że były to świadczenie pobrane nienależnie. Podkreślenia wymaga także, że w toku postępowania o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń organ bada czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów). Zakres postępowania o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń nie jest zatem tożsamy z zakresem postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i o czym innym rozstrzygają takie decyzje. Ponieważ w niniejszej sprawie, w sentencji decyzji organ odwoławczy stwierdził, że pobrane przez skarżącą świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi, to w tej samej decyzji nie mógł nałożyć na skarżącą obowiązku ich zwrotu. Wymagane jest wydanie decyzji w tym zakresie na mocy art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro organ w jednej decyzji jednocześnie uznał świadczenia za nienależnie pobrane oraz nakazał zwrot nienależenie pobranych świadczeń, to w świetle powyższych rozważań, należy uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zastosować się do powyższych zaleceń. Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.