IV SA/Wr 342/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia SKO we W. z [...], nr [...] oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku Z. R. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 9 grudnia 2014 r., nr [...] orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia tego Kolegium z dnia 23 października 2014 r., nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia 8 grudnia 2014 r., powołując się na art. 154 § 1 k.p.a., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. m.in. o zmianę postanowienia Kolegium z dnia 23 października 2014 r., nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia 1 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia 8 marca 2013 r., nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Prezentując swoje stanowisko skarżący powołał się na szereg okoliczności świadczących – jego zdaniem – o licznych przestępstwach popełnionych w związku z toczącymi się oraz zakończonymi postępowaniami administracyjnymi i sądowoadministracyjnymi. W jego ocenie przedstawione okoliczności powinny prowadzić do wznowienia postępowania, względnie stwierdzenia nieważności wydanych w jego toku aktów administracyjnych. Dalej skarżący stwierdził, że "(...) prawomocne postanowienie, które kończy sprawę co do istoty może być zmienione lub uchylone w razie zmiany okoliczności. Jest oczywistym, że można zmienić postanowienie w oparciu o art. 154 § 1 kpa, jeżeli przemawia za tym słuszny interes strony i społeczny. (...) Jest więc w słusznym i uzasadnionym interesie, co wynika z ustawy o pomocy społecznej, zmiana postanowień (...) odmawiających wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 2 kpa z uwagi na powstałe zagrożenie dla życia i zdrowia rodziny oraz, że odmowa udzielenia pomocy nastąpiła w wyniku przestępstwa, które nie może być zakończone wyrokiem skazującym". Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia 9 grudnia 2014 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że art. 126 k.p.a., w zakresie dotyczącym postanowień, na które służy zażalenie, przewiduje możliwość zastosowania wyłącznie dwóch trybów nadzwyczajnych: stwierdzenia nieważności (art. 156 – 159 k.p.a.) oraz wznowienia postępowania (art. 145 – 152 k.p.a.). Nie jest natomiast możliwa zmiana bądź uchylenie takiego postanowienia w trybie art. 154, art. 155 i art. 161 k.p.a. Stąd też w ocenie organu pierwszej instancji niedopuszczalność prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 października 2014 r., nr [...] stanowiło przesłankę przedmiotową do odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. skarżący wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Uzasadniając swoje orzeczenie organ odwoławczy stwierdził, że wynikające z treści art. 126 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159 k.p.a. w stosunku do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego wyłącznie tego rodzaju postanowieniami, względnie umożliwia stwierdzenie ich nieważności. Nie jest natomiast możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień m.in. na podstawie art. 154 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie skarżący domagał się wszczęcia postępowania w trybie art. 154 k.p.a. ze względu na słuszny interes strony i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazując przy tym, że "(...) postępowanie odwoławcze nie wypełnia wszystkich przysługujących mi prawem środków zaskarżenia, więc odmowa zamyka mi drogę do Sądu". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Przepisy powołanej ustawy procesowej nie dają jednakże sądowi administracyjnemu – co do zasady – możliwości zastępowania organów administracji publicznej i rozstrzygania za nie spraw administracyjnych. Nawet w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zakwestionowanej decyzji lub postanowienia, sąd nie może orzec o uprawnieniu strony lub obowiązku organu np. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego, jak domaga się tego skarżący w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się nieuzasadniona. Na wstępie podkreślenia wymaga, że żądanie sporządzenia uzasadnienia w niniejszej sprawie zostało zgłoszone w terminie, albowiem odpis sentencji wyroku został skarżącemu doręczony w dniu 1 lutego 2016 r., zaś wniosek o sporządzenie uzasadnienia wpłynął do tutejszego Sądu w dniu 4 lutego 2016 r., a więc w terminie z art. 141 § 2 zd. 1 p.p.s.a., stanowiącego, że w sprawach w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Natomiast w myśl art. 139 § 4 p.p.s.a., odpis sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym doręcza się stronom, jeżeli uzasadnienia wyroku nie sporządza się z urzędu. W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 19 lutego 2015 r., nr [...] wydane na podstawie art. 61a k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, nie ulega jednak wątpliwości, że dotyczą one takich przypadków, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/14, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy okoliczność powołana przez Kolegium w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stanowi jedną z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. obligujących organ do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia. Zważywszy na fakt, że status skarżącego jako strony prowadzonego przez Kolegium postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 23 października 2014 r., nr [...] nie budzi wątpliwości – jedyną problematyczną kwestią pozostaje więc ustalenie, czy przedstawiona przez organ okoliczność braku podstawy formalnej uprawniającej do przeprowadzania postępowania nadzwyczajnego będzie stanowiło inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący w podaniu inicjującym postępowanie administracyjne wystąpił z żądaniem zmiany postanowienia Kolegium z dnia 23 października 2014 r., nr [...] w trybie art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie natomiast do treści art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z przywołanej regulacji wynika zatem, że w aktualnym stanie prawnym nie została przewidziana możliwość zmiany bądź uchylenia postanowienia w trybie art. 154 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że brak takiej możliwości nie dotyczy tylko postanowień, od których przysługuje zażalenie i postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a., ale obejmuje wszystkie postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane zarówno przez przedstawicieli nauki prawa jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednoznacznie przyjmujących, że zawarcie w treści art. 126 k.p.a. odesłania do odpowiedniego stosowania wyłącznie przepisów o wznowieniu postępowania (art. 145 – 152 k.p.a.) i o stwierdzeniu nieważności (art. 156 – 159 k.p.a.) oznacza, że brak jest podstaw prawnych do odpowiedniego stosowania pozostałych trybów nadzwyczajnych uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, lecz nie wymienionych w art. 126 k.p.a., a więc zmiany bądź uchylenia postanowienia na podstawie art. 154, art. 155 oraz art. 161 k.p.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2015, s. 640; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2403/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 289/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 2932/01, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto – jak wskazano w ostatnim z przywołanych orzeczeń – wydanie w związku z tym postanowienia w trybie art. 154 k.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności jako wydanego bez podstawy prawnej. Na podstawie przywołanych okoliczności należało zatem przyjąć, że ocena prawna dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w niniejszej sprawie, wyrażona w zakwestionowanym postanowieniu Kolegium, okazała się prawidłowa. Nie można bowiem z pominięciem treści obowiązujących przepisów – w tym wypadku art. 126 k.p.a. – prowadzić postępowań, w sytuacji gdy przepisy te takiej możliwości nie przewidują. Stąd też, jeżeli brak jest normy procesowej dopuszczającej prowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie art. 154 k.p.a. w odniesieniu do postanowień organów administracji publicznej, to tym samym wszczęcie postępowania administracyjnego w takich sprawach jest niedopuszczalne, a przesłanka ta stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Podsumowując powyższe rozważania należało stwierdzić, że wszczęcie postępowania w sprawie zmiany postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 października 2014 r., nr [...] w świetle obowiązujących przepisów (art. 154 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.) okazało się niedopuszczalne. Wydanie zatem przez Kolegium orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie było konieczne i uzasadnione. W tych okolicznościach skargę należało oddalić, działając w tym względzie na podstawie art. 151 p.p.s.a.