IV SA/Wr 348/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi E. W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] (nr [...]), wydane po rozpatrzeniu zażalenia E. W. na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] nr [...] wydane w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, 18 grudnia 2020 r. wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek E. W. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021 na dwoje dzieci: D. W. oraz N. W. Organ I instancji postanowieniem z dnia 31 grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania na podstawie tego wniosku wskazując, że już wcześniej, bo w dniu 16 sierpnia 2019 r. strona wystąpiła z tożsamym wnioskiem, który to wniosek (z uwagi na fakt, że członek rodziny wnioskodawczyni przebywa poza granicami RP) został przekazany Wojewodzie D. celem ustalenia czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W postanowieniu tym organ I instancji zaznaczył, że do dnia 31 grudnia 2020 r. nie otrzymał żadnej informacji w sprawie. W zażaleniu wywiedzionym od tego postanowienia strona podniosła, że postanowienie to jest niesłuszne, albowiem z załączonego do zażalenia dokumentu administracji niemieckiej jasno wynika, że ojciec dzieci (R. W.) nie pobiera na terenie N. zasiłków na dzieci. Do zażalenia strona dołączyła nadto kserokopię umowy zlecenia, z której wynika, że podjęła ona zatrudnienie na czas określony, tj. od dnia 10 grudnia 2020 r. do 10 czerwca 2021 r. W powołanym na wstępie postanowieniu, organ drugiej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO w L. przeprowadziło wykładnię art. 61a § 1 k.p.a., w ramach której organ skonstatował, że na gruncie użytego przepisu ustawodawca wymienia dwie przesłanki dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą – zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Koncentrując się na tej drugiej przesłance organ następnie wskazał, że choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. SKO w L. wskazało (odwołując się do piśmiennictwa), że przesłanka ta zostanie spełniona gdy np. w tej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy; gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że bezspornym jest, że wcześniej bo w dniu 16 sierpnia 2019 r. strona złożyła wniosek o tej samej treści co złożony 18 grudnia 2020 r., tj. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: D. W. i N. W. na okres świadczeniowy 2019/2021 r. Następnie wskazał, że Wójt Gminy K. mając na uwadze złożone przez stronę w dniu 16 sierpnia 2019 r. oświadczenie wskazujące na prowadzenie przez męża (od około 2007 r.) jednoosobowej działalności gospodarczej na terenie Niemiec, wniosek strony przesłał do Wojewody D. celem ustalenia, czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazał również, że Wojewoda D. w decyzji z dnia [...] odmówił stronie przyznania dodatku dyferencyjnego (z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2020), jednocześnie przesądzając, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 lipca 2019 do 31 maja 2021 r. Następnie podniósł, że od tej decyzji strona wniosła odwołanie, a zatem postępowanie administracyjne z pierwszego wniosku nadal się toczy. W skardze strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 67 i art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie Koordynacji Systemu Zabezpieczenia Społecznego oraz ustawy o Pomocy Państwa w wychowaniu dzieci poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że brak jest podstaw do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci – N. W. i D. W. na okres świadczeniowy 2019-2021 w sytuacji, gdy w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r.; 2) sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na terenie P. na dzieci – D. W. i N. W. w sytuacji, gdy członek rodziny skarżącej, pomimo przebywania na terenie Niemiec, nie złożył tam wniosku o świadczenia rodzinne; 3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności, zaniechanie ustalenia, czy R. W. jest zatrudniony na terenie N. oraz czy prowadzi tam działalność gospodarczą (i od kiedy), a także, czy brak złożenia wniosku o [...] na terenie N. winien skutkować przyznaniem prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci na terenie P. w sytuacji ustalenia zatrudnienia skarżącej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in. że organ drugiej instancji nie ocenił, czy zaniechanie złożenia przez uprawnionego na terenie N. wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego może mieć wpływ na przyznanie tego świadczenia na terenie P. Skarżąca wskazała również, że jest czynna zawodowo na terenie P. z uwagi na podjęcie zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia od dnia 10 grudnia 2020 r. i tym samym, może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczeń wychowawczych na terenie P. Mając na uwadze podniesione zarzuty oraz przywołaną na ich uzasadnienie argumentację strona wniosła o zmianę lub uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie zaś o przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkową argumentację strona podniosła w piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2021 r. wskazując m.in., że dzieci nie powinny być poszkodowane z powodu tego, że ojciec nie dba o ich przyszłość (nie podjął on żadnych czynności aby wypełnić wniosek o [...]). W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że w wywiedzionej skardze strona w istocie kwestionuje fakt przyjęcia, że wobec zgłoszonego przez nią żądania ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021 mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Tymczasem, sporna kwestia była przedmiotem rozpatrzenia zarówno przez Wojewodę D., jak i Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W uzasadnieniu swojej decyzji, która ma przymiot ostatecznej, Minister w sposób jednoznaczny wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na fakt, że ojciec dzieci – R. W. prowadzi działalność gospodarczą na terytorium N. Dopiero jeśli dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz decyzji Wojewody D., ponownemu rozpoznaniu będzie podlegał wniosek skarżącej z dnia 16 sierpnia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. Wówczas dopiero będzie miał zastosowanie przepis art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zgodnie z którym organ właściwy w przypadku o którym mowa w ust. 8 pkt 1, ustala prawo do świadczenia wychowawczego od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. W okolicznościach faktycznych sprawy przepis art. 16 ust. 9 ustawy nie mógł mieć zastosowania, a w konsekwencji, nie mógł zostać naruszony. Dodatkowo organ podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy w brzmieniu od 1 lipca 2019 r. wnioski w sprawie ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 kwietnia danego roku, a w przypadku wniosków składanych drogą elektroniczną – od dnia 1 lutego danego roku. Nie ma zatem podstawy (wobec złożenia przez skarżącą wniosku z dnia 16 sierpnia 2019 r.) do tego, by ponownie ustalać prawo do świadczenia na okres 2019/2021 na podstawie wniosku złożonego w dniu 18 grudnia 2020 r. Tym bardziej, że w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja orzekająca o prawie do świadczenia za sporny okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a. w myśl którego, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 844/16, LEX nr 2255660; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, LEX nr 1814918 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438). Jak wynika z ustaleń zawartych w zaskarżonym postanowieniu i znajdujących potwierdzenie w materiale aktowym sprawy, strona złożyła dwa wnioski ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Oba wnioski zostały złożone na okres świadczeniowy 2019/2021 oraz oba dotyczyły dwójki tych samych dzieci, tj. D. W. i N. W. A zatem, są one tożsame co do istotnych okoliczności prawno-faktycznych. Pierwszy z wniosków został złożony w dniu 16 sierpnia 2019 r., a drugi (w związku z którym zapadło kwestionowane w niniejszej sprawie postanowienie SKO), w dniu 18 grudnia 2020 r. Jak również wynika z akt sprawy, na dzień wydawania zaskarżonego w sprawie postanowienia toczyło się postępowanie administracyjne wszczęte pierwszym wnioskiem strony (z dnia 16 sierpnia 2019 r.). Z poczynionych w sprawie przez organy ustaleń wynika, że wniosek strony z dnia 16 sierpnia 2019 r., został przekazany Wojewodzie D. celem ustalenia, czy w sprawie zachodzi koordynacja świadczeń. Co równie w sprawie istotne, z ustaleń zawartych w zaskarżonym postanowieniu wynika, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 16 sierpnia 2019 r. wydana została w dniu 30 stycznia 2020 r. decyzja o odmowie przyznania dodatku dyferencyjnego. W decyzji tej Wojewoda Dolnośląski przesądził, że w sprawie maja zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Z dalszych ustaleń zawartych w zaskarżonym postanowieniu oraz znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy wynika, że od decyzji z dnia [...] strona wniosła odwołanie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organ nie miał informacji o jego zakończeniu. Z dokumentów nadesłanych przez stronę wynika, że zaskarżona przez stronę w drodze odwołania decyzja została utrzymana w mocy przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na mocy decyzji z dnia [...]. Na dzień orzekania w sprawie przez organ drugiej instancji, istniała zatem w obrocie prawnym ostateczna decyzja na mocy której uprawniony do tego organ (Wojewoda D.) przyjął (na gruncie wniosku z dnia 16 sierpnia 2019 r.) o wystąpieniu podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Zasadnie argumentuje SKO w odpowiedzi na skargę, że dopiero jeśli dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz decyzji Wojewody D., ponownemu rozpoznaniu będzie podlegał wniosek skarżącej z dnia 16 sierpnia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. Wówczas dopiero będzie miał zastosowanie przepis art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zgodnie z którym organ właściwy w przypadku, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, ustala prawo do świadczenia wychowawczego od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. W okolicznościach faktycznych sprawy przepis art. 16 ust. 9 ustawy nie mógł mieć zastosowania, a w konsekwencji, nie mógł zostać naruszony. Mając na uwadze wyartykułowane okoliczności, w związku ze złożeniem przez stronę drugiego wniosku o świadczenie wychowawcze na ten sam okres świadczeniowy zasadnie, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie zastosowały przepis art. 61a § 1 k.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania. Należy wyjaśnić, że rozstrzygniecie procesowe w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej, lecz stanowi obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanki wyszczególnionej – "z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1514/18). Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie dokonały – na tle przytoczonych okoliczności faktycznych – prawidłowej wykładni "innych uzasadnionych przyczyn". Swoje stanowisko należycie uzasadniły. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze należy wskazać, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Organ stosując przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażany jest pogląd, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Z tych względów, w sprawie nie mogło dojść do naruszenia objętych zarzutami skargi przepisów art. 67 i art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ani też, przepisów krajowych, tj. ustawy o pomocy społecznej. Nieuzasadnione okazały się także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7 , art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy poczyniły ustalenia faktyczne niezbędne do wydania rozstrzygnięcia tego rodzaju. Stwierdzenie, że strona złożyła wcześniej, bo w dniu 16 sierpnia 2019 r. wniosek o ustalenie świadczenia wychowawczego na dzieci – D. W. i N. W. na okres świadczeniowy 2019/2021 wyłączało dopuszczalność prowadzenia postępowania z analogicznego wniosku strony, złożonego w dniu 18 grudnia 2020 r. Z argumentacji skargi, uzupełnionej pismem skarżącej z dnia 25 sierpnia 2021 r. wynika, że skarżąca zasadniczo kwestionuje zasadność przyjęcia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji świadczeń w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Argumenty tego rodzaju strona powinna była podnosić w skardze od decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, jaka została wydana w dniu 8 kwietnia 2020 r. Uzupełniająco należy wskazać, że we wniosku z dnia 18 grudnia 2020 r. skarżąca – wypełniając rubrykę formularza w zakresie danych członków rodziny przebywających za granicą - podała, że R. W. (mąż i ojciec dzieci) przebywa w G. (N.). Odnosząc się do podnoszonej przez stronę okoliczności podjęcia zatrudnienia od dnia 10 grudnia 2020 r. (a zatem już po wydaniu wspomnianej decyzji) należy wskazać, ze przepisy prawa przewidują możliwość zmiany decyzji w sytuacji wystąpienia zmian w stanie faktycznym, o czym rozstrzyga się w odrębnym trybie administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie SKO w L. odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, przy czym skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.