IV SA/Wr 353/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA – Henryk Ożóg Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi K. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]. nr N[...] w przedmiocie uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy B. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora gimnazjum postanawia: odrzucić skargę. K. M. złożył w niniejszej sprawie, za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wydane w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] nr [...] w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [...] w B.. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał okoliczności, w których doszło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wykazując naruszenie prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy B.. Powołując się na powyższe podał, że jego zdaniem skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Z przepisu art. 98 ust. 3 ustawy wynika, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Powyższa regulacja wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi do sądu przez inne podmioty. Argumentując zawarte w odpowiedzi na skargę żądanie odrzucenia skargi, organ nadzoru powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1229/04, zgodnie z którym: "Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Podmioty powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi". W odpowiedzi na skargę organ wywiódł dalej, że jak wynika z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem tego organu, regulacja zawarta w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza stosowanie w/w przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu art. 58 § 1 pkt 6) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skoro zatem posiadanie uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę jej dopuszczalności, a skarżący takiej legitymacji nie posiada, skarga wniesiona w niniejszej sprawie winna ulec odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 6) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ nadzoru podał przyczyny, które zdecydowały o uwzględnieniu w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi Burmistrza Miasta i Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D z dnia [...] nr [...] , wniesionej w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 146/09. Pełnomocnik Gminy B., który zgłosił swój udział w sprawie, także wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest wydane w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [. ..] w B.. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia ., będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych. Zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy B., działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we W., odwołał skarżącego K. M. bez wypowiedzenia z dniem [...] ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [...] w B.. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D., powołując się na przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność w/w zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] z powodu istotnego naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 1572 ze zm.). Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Burmistrza Miasta i Gminy B. i było przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 146/09, w której uczestnikiem postępowania był K. M. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 146/09 skardze Burmistrz Miasta i Gminy B. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w zawiązku z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, że równoległe funkcjonowanie dwóch dyrektorów jednej szkoły nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym w rozumieniu tego przepisu uzasadniającym odwołanie jednego z nich w trybie powyższego przepisu oraz rażące naruszenie art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez uznanie, że Burmistrz Miasta i Gminy B. jest wyłącznie winnym sytuacji powstałej w wyniku jego bezprawnego działania. Powołując się na powyższe, domagał się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W sprawie tej (sygn. IV SA/Wr 146/09), w odpowiedzi na skargę, Wojewoda D. podał, że działając na podstawie art. 54 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., udziela odpowiedzi na skargę i wnosi o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podał, że po ponownym przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz zarzutów i argumentów strony skarżącej, postanowił uwzględnić skargę w całości we własnym zakresie. Przywołując przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. podał, że uznał za zasadne oraz celowe uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 4 lutego 2009 r. nr[...] , w związku z czym w dniu 8 kwietnia 2009 r. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] uchylił zaskarżony akt nadzoru. Poinformował także Sąd, że przesłał rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 8 kwietnia 2009 r. nr [...] stronie skarżącej. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wraz z odpowiedzią na skargę zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 24 kwietnia 2009 r. W związku z powyższym Sąd rozstrzygający sprawę sygn. akt IV SA/Wr 146/09 zwrócił się do pełnomocnika Burmistrza Miasta i Gminy B. o poinformowanie w terminie 7 dni, czy w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody D. z dnia [...] r. uchylającym rozstrzygnięcie nadzorcze tego organu z dnia [...] r. cofa skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]r. Pełnomocnik Burmistrza Miasta i Gminy B. na wezwanie Sądu nie odpowiedział, natomiast uczestnik postępowania – K. M., pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. sprzeciwił się umorzeniu postępowania. W tych okolicznościach sprawy o sygn. IV SA/Wr 146/09, postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy B na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 10 grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie odwołania Kazimierza M. ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum w B.. W uzasadnieniu postanowienia podał, że rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 8 kwietnia 2009 r. wydane przez Wojewodę D. w trybie autokontroli, może być przedmiotem skargi do Sądu administracyjnego. Postanowienie Sądu wydane w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 146/09 stało się prawomocne z dniem 14 lipca 2009 r. Z powołanych wyżej okoliczności wynika, że będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. nie jest typowym rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w trybie art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), lecz rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w toku postępowania sądowoadministracynego w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej p.p.s.a., co w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie ma jednak znaczenia z punktu widzenia kręgu osób legitymowanych do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na owo rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozważając kwestię dopuszczalności wydania aktu administracyjnego w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. w sprawie sądowoadministracyjnej toczącej się ze skargi uprawnionego podmiotu określonego w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, należy dojść do wniosku, że wydanie takiego aktu w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest dopuszczalne. Zdaniem Sądu nie można wyłączyć możliwości korzystania z art. 54 § 3 p.p.s.a. w odniesieniu do aktów nadzoru wydawanych w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie określa prawnego charakteru działania organu administracji podjętego w wyniku uwzględnienia skargi na jego podstawie, to jednak skoro akt podjęty w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. ma być wynikiem autokontroli organu, którego akt został zaskarżony, to akt podjęty w tym trybie winien swą formą odpowiadać aktowi, którego skarga dotyczy. W niniejszej sprawie, przedmiotem zaskarżenia do Sądu był akt mający postać rozstrzygnięcia nadzorczego i taką też formę przybrał akt wydany w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Wydanie aktu administracyjnego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie prowadzi do uruchomienia nowego toku instancji i nie otwiera możliwości uruchomienia wewnątrzadministracyjnej drogi weryfikacji aktu wydanego w tym trybie. Akt administracyjny wydany w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. może być natomiast zaskarżony przez uprawniony podmiot bezpośrednio do sądu administracyjnego. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa art. 50 § 1 p.p.s.a. Postanowienia tego przepisu co do zasady mają charakter lex generalis i znajdują zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w leges speciales. Zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. określenie podmiotów, którym przysługuje legitymacja skargowa oraz podstaw tej legitymacji nie dotyczy bowiem wszystkich kategorii skarg określonych w art. 3 § 2 i 3. Między innymi przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, uregulowany w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w sposób odmienny w stosunku do regulacji zawartej w art. 50 § 1 p.p.s.a. krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącza też zastosowanie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. dla określenia kręgu podmiotów uprawnionych do zaskarżenia aktu administracyjnego w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Uprawnionym do wniesienia skargi na akt administracyjny wydany w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest podmiot legitymowany do wniesienia skargi w trybie art. 50 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem legitymacji skargowej określonej odmiennie w leges speciales. Błędne uznanie jakiegoś podmiotu za stronę postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany akt w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., nie stwarza dla tego podmiotu legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na wydany w tym trybie akt administracyjny. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Skarżący K. M. brał udział w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej toczącej się przed tut. Sądem pod sygn. IV SA/ Wr 146/09 ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] nr [...] w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum im. J. K. w B.. W zarządzeniu z dnia [...] r. (k. 1) K. M. został wskazany jako uczestnik postępowania. W postępowaniu tym, Wojewoda D. wydał w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. w dniu [...] r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr[...] , którym uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [...] w [...] . Wskutek rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r. nr [...] odzyskało moc zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy B.. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum im. J. K. w B.. Okoliczność ta jednak w ocenie Sądu, wobec jednoznacznego brzmienia art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie wykreowała dla skarżącego legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez organ nadzoru w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Należy zatem podzielić stanowisko zarówno Wojewody D., jak i Gminy B., że skarżącemu nie służy legitymacja do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na podjęte w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr[...]. Odmowa prawa zaskarżenia przez skarżącego K. M. wydanego trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozbawia go zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu z tego względu, że posiada on legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum im. J. K. w B. oraz niemożnością zachowania terminu do zaskarżenia. W tej sytuacji należało przyjąć, że w sprawie niniejszej występuje niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej z przyczyn podmiotowych. W wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. OSK 1299/04 (Lex nr 175364) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej może mieć miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowo-administracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi. (...) Zawarta w art. 98 ust. 3 i ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym legitymacja do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego wyłącza stosowanie art. 50 § 1 p.p.s.a. i skarga podmiotu innego niż określonego w tym przepisie jest niedopuszczalna." Powyższą tezę co do kręgu podmiotów posiadających legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego można jedynie uzupełnić o podmioty wymienione w art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie spraw, których przepis ten dotyczy, a który to przepis został zmieniony z dniem 25 października 2008 r. na podstawie art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111). Skoro zatem skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w ustawie o samorządzie gminnym, skargę tę należało odrzucić jako niedopuszczalną, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.