IV SA/Wr 354/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2015 r. Z. R. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) zwrócił się z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 września 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. oraz o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 stycznia 2016 r. do 29 lutego 2016 r. w wysokości 328,53 złotych miesięcznie. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że dodatek mieszkaniowy został przyznany jedynie na część okresu obowiązywania decyzji, co w jego ocenie rażąco narusza prawo. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest bowiem na sześć miesięcy i ustawa nie przewiduje wyjątków od tej reguły. Nie jest możliwe również, aby w jednej decyzji uprawnienie do dodatku mieszkaniowego zostało załatwione pozytywnie i negatywnie, zwłaszcza że ustawa precyzuje przypadki, w których można odmówić przyznania tego świadczenia. Dodał także, że jest osobą pozbawioną pracy, dochodów i pomocy społecznej, więc odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego w pełnym zakresie narusza jego słuszny interes. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji. W ocenie organu pierwszej instancji, analiza okoliczności faktycznych sprawy nie wykazała, aby spełnione zostały przesłanki uprawniające do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu administracyjnego. Decyzja wydana bowiem została przez właściwy organ, w oparciu o prawidłową podstawę prawną i w zakresie nierozstrzygniętym jeszcze inną decyzją ostateczną. Została ona również skierowana do osoby będącej stroną toczącego się postępowania, była wykonalna w dniu wydania, a jej wykonanie nie prowadziło do wywołania czynu zagrożonego karą. Nie stwierdzono także, aby badany akt zawierał wadę skutkującą jej nieważnością z mocy prawa. W szczególności Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm., zwanej dalej u.d.m.) wskazują bowiem na konieczność przyznania dodatku mieszkaniowego na okres sześciu miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. W związku z tym wniesienie przez stronę stosownego żądania, do czego uprawniony jest on w każdym czasie, obliguje organ do wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia oceniającego dopuszczalność przyznania świadczenia w pełnym, sześciomiesięcznym okresie. Skoro wnioskodawca otrzymał już prawo do pobierania dodatku mieszkaniowego na część okresu świadczeniowego, tj. od 1 września do 31 grudnia 2015 r. na mocy odrębnych decyzji, to ponowne przyznanie tego świadczenia za analogiczny okres nie zasługiwało na uwzględnienie. Wobec zaś braku tożsamości przedmiotu postępowania (inny okres świadczeniowy) nie zachodziły podstawy do jego umorzenia. Stąd też decyzja Kolegium orzekająca częściowo o odmowie przyznania świadczenia, częściowo zaś o jego przyznaniu pozostawała w zgodzie z obowiązującymi przepisami. W dniu 9 czerwca 2016 r. skarżący wystąpił m.in. o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że decyzja orzekająca w przedmiocie dodatku mieszkaniowego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 pkt 5 u.d.m. Odmowa ustalenia prawa do świadczenia może bowiem nastąpić wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach. Zaś okoliczność polegająca na tym, że w danym okresie obowiązywania decyzji nowej, obowiązuje również rozstrzygnięcie poprzednie, nie zmienia prawnej dopuszczalności orzeczenia wyłącznie o przyznaniu albo o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzi postępowanie w nowej sprawie, w której nie odnosi się do kwestii zawartych w weryfikowanej decyzji, lecz działając jako organ kasacyjny, ocenia wydane rozstrzygnięcie według zamkniętego katalogu pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu, kwestionowana decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów o właściwości rzeczowej i miejscowej, a także instancyjnej (wyznaczonej przepisem art. 17 pkt 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie zachodzi również przesłanka braku podstawy prawnej, gdyż organ orzekał w oparciu o prawidłowo powołany art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że wydana decyzja w żadnym stopniu nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w judykaturze i literaturze fachowej SKO zauważyło, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Organ stwierdził dalej, że wniesienie przez stronę żądania przyznania dodatku mieszkaniowego skutkuje koniecznością merytorycznego rozpoznania sprawy, chyba że zachodziłaby bezprzedmiotowość postępowania. Istotne jest również, że wnioskodawca z takim żądaniem może wystąpić w każdej chwili. W takiej sytuacji organ winien wziąć pod uwagę okoliczność, że nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków mieszkaniowych tej samej osobie na ten sam okres na podstawie wniosków złożonych w odrębnych terminach. Wcześniejsze przyznanie świadczenia za dany okres stanowi więc jedynie negatywną przesłankę materialną do ustalenia uprawnienia do dodatku mieszkaniowego przyznanego za ten sam okres w oparciu o inny akt administracyjny. Przepis art. 7 ust. 5 u.d.m. nie wyłącza bowiem możliwości orzeczenia merytorycznego co do części sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem poprzez przyznanie świadczenia, a w pozostałym zaś zakresie stwierdzenia braku uprawnienia do jego otrzymania. Skoro skarżącego zostało już ustalone uprawnienie do dodatku mieszkaniowego za okres od 1 września do 31 grudnia 2015 r. w oparciu o decyzje Prezydenta W. z dnia 7 maja 2015 r. oraz z dnia 21 lipca 2015 r., to brak było podstaw do ponownego ustalenia stronie prawa do tego świadczenia. Organ odwoławczy wskazała ponadto, że w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 – 7 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że w pełni podziela stanowisko składu orzekającego w pierwszej instancji co do braku, w rozpoznawanej sprawie, jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2015 r., nr [...] jest obarczona choćby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze wniesionej na powyższą decyzję strona podniosła, wydana decyzja sprzeciwia się najnowszej uchwale Trybunału Konstytucyjnego. Decyzje powinny zostać uchylone, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż naruszenie prawa wynika wprost z treści samej decyzji. Podkreślił, że stwierdzenia nieważności decyzji domaga się ze względu na to, że przyznając mu dodatek jedynie na część ustawowo zagwarantowanego sześciomiesięcznego okresu organ pomocy społecznej w sposób rażący naruszył prawo, które nie pozwala w jednej decyzji kumulować dwóch rozstrzygnięć będących ze sobą w sprzeczności. Skarżący zaznaczył, że Kolegium nieprawidłowo powołało się w tej mierze na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż dotyczył on innego problemu. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do jednoznacznego przekroczenia prawa, które z uwagi na jego skutki powoduje, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, że miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa i równocześnie jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom zastosowanego przepisu. Na poparcie swych wywodów skarżący powołał wyrok WSA z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 280/05. Z tej przyczyny skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, a także i decyzji Prezydenta Wrocławia. Zażądał również wszczęcia postępowania mediacyjnego w celu uzupełnienia wydanych decyzji o dodatkowe rozstrzygnięcie orzeczone decyzją SKO we W. z dnia 30 września 2015 r., nr [...] oraz o dodatkowe pouczenie co do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skład orzekający nie jest również związany stanowiskiem innych sądów administracyjnych, jeśli oczywiście nie orzekały one w ramach rozpatrywanej sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o jej zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Rolą Sądu nie jest także uzupełnianie kontrolowanych decyzji o jakiekolwiek elementy konstrukcyjne tak w zakresie ich formy, jak i treści. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była ostateczna decyzja Kolegium wydana w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 156 – 159 k.p.a. Jak wynika z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jednocześnie nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i dlatego wykładnia przytoczonych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności musi mieć charakter ścisły (dosłowny) i wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w tym przepisie wyczerpująco, a tym samym zawiera on zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji i niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej jego wykładni, a więc odwoływanie się do innych, niewymienionych w nim przesłanek. Wskazać w tym miejscu również należy, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności i jego uzasadnienie nie są dla organu wiążące. Organ bowiem z urzędu musi zbadać, czy zaskarżony akt administracyjny nie jest dotknięty chociażby jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w świetle kryteriów, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., Kolegium prawidłowo zweryfikowało rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Przeprowadzona analiza nie wykazała, aby zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności podkreślić trzeba, że badana przez Kolegium decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a charakter naruszenia prawa powoduje, że taka decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06). Przepis art. 7 ust. 5 u.d.m., stanowiący że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, wyznacza jedynie maksymalny okres przyznania tego dodatku na konkretny wniosek strony. Nie wyłącza on jednak możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją. Przy czym żaden z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ogranicza stronie prawa do ubiegania się o dodatek wyłącznie w ściśle określonych terminach związanych z upływem sześciomiesięcznego okresu na jaki został on przyznany. Z art. 3 ust. 1 u.d.m. wynika jedynie, że podstawą do dokonania ustaleń w zakresie spełnienia przez stronę kryterium dochodowego uprawniającego do dodatku mieszkaniowego, jest średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji czasowej i zawsze musi zawierać rozstrzygnięcie o dodatku we wskazanym wyżej okresie. Strona może zatem składać dowolną ilość wniosków, a obowiązkiem organu jest ich merytoryczne rozpatrzenie. Nie budzi również wątpliwości, że nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu. Natomiast uprawniony jest pogląd, że cytowany art. 7 ust. 5 u.d.m. nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją. W związku z tym złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres obejmujący miesiące, na które wcześniej przyznano dodatek, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie. Celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej w ponoszeniu kosztów utrzymania mieszkania. Sprzeczne z ratio legis ustawy, byłoby zatem pozbawienie pomocy osób uprawnionych do otrzymania dodatku mieszkaniowego za niektóre miesiące, tylko z tego powodu, że złożyły wniosek, który obejmuje swym zakresem część okresu objętego już inną decyzją (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1338/11). W związku z tym decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 21 sierpnia 2015 r., a następnie utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 30 września 2015 r., których przedmiotem była odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 września 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., a także przyznanie tego świadczenia na okres od 1 stycznia 2016 r. do 29 lutego 2016 r., pozostawały w zgodzie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Organy te bowiem zasadnie wzięły pod uwagę, że stronie został już przyznany dodatek mieszkaniowy za okres od 1 września 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. decyzjami Prezydenta W. z dnia 7 maja 2015 r. (za okres od 1 września do 31 października 2015 r.) oraz z dnia 21 lipca 2015 r. (za okres od 1 listopada do 31 grudnia 2015 r.). Nie było zatem podstaw do ponownego orzeczenia o tym samym uprawnieniu w ramach nowego postępowania, ani do uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe. W związku z czym organ winien był wydać rozstrzygnięcie uwzględniające okoliczność przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na część kolejnego okresu świadczeniowego. W kategoriach rażącego naruszenia prawa nie można również postrzegać faktu, że Kolegium podjęło decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Prezydenta W. z dnia 21 sierpnia 2015 r., zamiast – jak oczekiwał tego skarżący – stwierdzić jego nieważność. Wydanie przez Kolegium decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiło bowiem wyraz jego stanowiska nie tylko na temat zasadności utrzymywanego w mocy rozstrzygnięcia, ale także i jego zgodności z obowiązującymi przepisami. Reasumując powyższe rozważania należało uznać, że skoro w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie zachodziła również konieczność stwierdzenie nieważności badanej przez Kolegium decyzji w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podziela również ocenę Kolegium, że w niniejszej sprawie nie zachodziły także pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., uprawniające do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Stąd też organ zasadnie podjął rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 30 września 2015 r. Ustosunkowując się zaś do zawartego w skardze żądania ukarania organu grzywną podkreślenia wymaga, że wniosek ten jest bezpodstawny albowiem przepisy ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości złożenia do sądu administracyjnego wniosku w zakresie, w jakim domaga się tego skarżący. W kwestii zaś wniosku o przeprowadzenie w sprawie postępowania mediacyjnego zauważyć należy, że biorąc pod uwagę brzmienie art. 115 p.p.s.a. Sąd uznał, że za jego przeprowadzeniem w okolicznościach niniejszej sprawy nie przemawiały żadne względy. Mając zatem na uwadze, że wniesiona skarga okazała się nieuzasadniona, zaś zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był do oddalenia skargi, o czym orzeczono w sentencji. .