IV SA/Wr 372/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w Oławie z dnia 19 czerwca 2024 r., nr 2/2024 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 maja 2024 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w Oławie na rzecz M. D. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 16 maja 2024 r. M. D. Radny Rady Powiatu w Oławie (dalej: Strona, Skarżący, Wnioskodawca) zwrócił się do Z. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej w sprawie produkcji wody i awarii w zakresie: 1. Ile spółka wyprodukowała wody w poszczególnych miesiącach roku 2023 oraz w pierwszych czterech roku 2024? 2. Czy w roku 2024 do dnia dzisiejszego, występowały awario których skutki mogły mieć wpływ na ograniczenia w dostawach wody dla mieszkańców ? Jeśli tak to jakie i kiedy ? Skarżący wniósł o kierowanie korespondencji w sprawie niniejszego wniosku na wskazaną skrzynkę ePUAP: Decyzją z dnia 29 maja 2024 r., nr 1/2024 organ działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do Informacji publicznej (Dz.U, z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione albowiem stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, którą definiuje art. 11 pkt 4 u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ponadto wnioskowane informacje objęte są ochroną jaka przysługuje Infrastrukturze krytycznej. Zgodnie z obowiązkiem jaki nałożono na Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O., spółka zobowiązana jest do zapewnienia ciągłości i sprawnego funkcjonowania Infrastruktury krytycznej. Do zadań nałożonych' na spółkę należy między innymi: gromadzenie oraz wymiana informacji o zagrożeniach dla infrastruktury krytycznej, opracowanie I wdrażanie procedur na wypadek wystąpienia zagrożeń, odtwarzanie infrastruktury krytycznej oraz współpraca między administracją publiczną a właścicielami, operatorami i posiadaczami Infrastruktury w zakresie jej ochrony. Zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym/ infrastrukturą krytyczną są "systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia, Instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa 1 jego obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców". W skład infrastruktury krytycznej wchodzi 11 systemów, które mają kluczowe znaczenie dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służą zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji I przedsiębiorców. Jednym z chronionych systemów jest system zaopatrzenia w wodę (woda pitna, ścieki, wody powierzchniowe) i urządzenia pobierające, uszlachetniające, dostarczające i oczyszczające wodę dla ludności I przemysłu. Mając na względzie powyższe, organ wskazała, że ilość wody jaka została wyprodukowana nie może zostać udostępniona, wynika to z faktu, że ochrona infrastruktury krytycznej między Innymi ma na celu zastosowanie wszelkich działań zmierzających do zapewnienia funkcjonalności, ciągłości działań i integralności infrastruktury krytycznej w celu zapobiegania zagrożeniom, ryzykom łub słabym punktom oraz ograniczenia i neutralizacji ich skutków oraz szybkiego odtworzenia tej Infrastruktury na wypadek awarii, ataków oraz innych zdarzeń zakłócających jej prawidłowe funkcjonowanie/ co stanowi jeden z priorytetów ochrony państwa. Ponadto organ poinformował, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w toku postępowania dotyczącego udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej żadne osoby nie zajęły pisemnego stanowiska w sprawie. Decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r., nr 2/2024 organ działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku Strony o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 29 maja 2024 r. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy, wskazując, że w dniu 16 maja 2024 r. wpłynął wniosek Strony o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 6 czerwca 2024 r. wpłyną! wniosek Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w której została wydana decyzja z dnia 29 maja 2024 r., nr 1/2024 odmawiająca udostępnienia informacji publicznej. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony w ustawowym 14 dniowym terminie. Zaskarżona decyzja została doręczona Skarżącemu w dniu 31 maja 2024 r. poprzez platformę ePUAP i drogą pocztową listem poleconym odebranym przez Stronę w dniu 5 czerwca 2024 r. Następnie organ stwierdził, że złożony wniosek nie zawiera żadnych nowych okoliczności oraz odmiennej argumentacji aniżeli zaoferowana przez Wnioskodawcę wraz z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, która skutkowała wydaniem decyzji nr 1/2024. W związku z powyższym orzekł jak w sentencji decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Skarżący. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dwóch wnioskach w dniach 16 maja 2024 r. oraz 6 czerwca 2024 r. wystąpił do Spółki o udzielenie informacji. Spółka dwoma Decyzjami nr 1 i nr 2 z 2024 r. odmówiła udzielenia informacji, tłumacząc się tajemnicą związaną z infrastrukturą krytyczną. Tymczasem P. bez problemu taką informację mu udzieliły. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że stoi na stanowisku, że wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione albowiem stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, którą definiuje art. 11 pkt 4 u.z.n.k. Ponadto wnioskowane informacje, objęte są ochroną jaka przysługuje infrastrukturze krytycznej. Ochrona infrastruktury krytycznej między innymi ma na celu zastosowanie wszelkich działań zmierzających do zapewnienia funkcjonalności, ciągłości działań i integralności infrastruktury krytycznej w celu zapobiegania zagrożeniom, ryzykom lub słabym punktom oraz ograniczenia i neutralizacji ich skutków oraz szybkiego odtworzenia tej infrastruktury na wypadek awarii, ataków oraz innych zdarzeń zakłócających jej prawidłowe funkcjonowanie, co stanowi jeden z priorytetów ochrony państwa. Twierdzenie Skarżącego, że P. udostępniły mu wnioskowaną informację, budzi zdziwienie Spółki ale tym samym należy przyjąć, że Skarżący jest w posiadaniu żądanej informacji. Ponadto Spółka nie ma wpływu na działanie podmiotu trzeciego i nie może brać odpowiedzialności za ujawnione informacje o charakterze strategicznym przez inny organ. Tym samym skargę należy uznać za bezzasadną. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania sądowego (k: 60 akt sprawy sądowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.) w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest decyzja Z. sp. z o.o. z siedzibą w O., w którą organ utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Zanim Sąd w składzie orzekającym przystąpi do zasadniczych rozważań nad motywami, które stanowiły podstawę wydania niniejszego wyroku, należy nadmienić, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie przepisów u.d.i.p. oraz k.p.a. Regulacja u.d.i.p. jest materią niejako "wolną" od przepisów procedury administracyjnej. Wyjątkiem jest sytuacja, w której podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, odmawia tego w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli podmiot ten decyduje się odmówić udostępnienia informacji publicznej, wydaje decyzję, stosując przy tym przepisy k.p.a. z pewnymi zastrzeżeniami (zob. art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., uzasadnienie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., powinno zawierać także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Przytoczony przepis art.16 u.d.i.p. dotyczy decyzji wydawanych przez organy władzy publicznej. Natomiast z uwagi na szeroko zakreślony przez ustawę o dostępie do informacji publicznej krąg podmiotów zobligowanych do udzielania informacji publicznej, nie będących organami władzy publicznej, konieczne było określenie procedury odmowy udzielenia informacji , gdy podmiotami zobowiązanymi są podmioty wskazane w art.4 ust.1 pkt 2-5 i ust. 2 u.d.i.p. Stanowi o tym przepis art. 17 ust.1 u.d.i.p., wedle którego do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, nie będących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienia informacji przepisy art.16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio. Z kolei ust. 2 tegoż przepisu przewiduje, że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. , co oznacza , że od decyzji wydanej przez podmiot nie będący organem władzy publicznej przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które to z kolei w art. 140 k.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Sąd koncentruje się zasadniczo na pierwszej części przepisu art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., a więc na uzasadnieniu. Odesłanie do regulacji k.p.a. oznacza, że należy stosować je wprost, chyba że ustawodawca wprowadził zastrzeżenia, które w niniejszej sprawie, mają miejsce ze względu na powołany już art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2643/17, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W pozostałym zakresie, należy stosować przepisy k.p.a. wprost, w tym także, a właściwie przede wszystkim, zasady ogólne. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., decyzja administracyjna zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, dostępny w CBOSA). W przypadku decyzji, niezależnie od instancji (pierwszej, czy drugiej), z uzasadnienia powinny w sposób wyraźny i komunikatywny wynikać przesłanki takiego rozstrzygnięcia, a ponadto powinny być wyjaśnione podstawy prawne takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 431/21, dostępny w CBOSA). "Przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie". (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 117/21, dostępny w CBOSA). Podkreślenia wymaga to, że zaprezentowane w tym akapicie stanowisko dotyczy tak samo decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i wydanej w instancji odwoławczej. Nie ma znaczenia, który organ wydaje decyzję – jako rozpoznawczy, czy odwoławczy – ponieważ organy obu instancji są organami prowadzącymi postępowanie administracyjne, które ma charakter merytoryczny, z uwagi na treść art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie (faktyczne i prawne) jest wyrazem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu I instancji. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz (wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 94/22, dostępny w CBOSA). Podkreślenia wymaga również i to, że obowiązek rzetelnego rozpoznania złożonego środka odwoławczego jest aktualny w sytuacji, gdy tym środkiem jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tenże środek różni się od odwołania jedynie tym, że nie jest środkiem dewolutywnym, a więc nie dochodzi do formalnej zmiany instancji, w przeciwieństwie do odwołania. Dlatego też "organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zarzutów. Przenosząc wszystkie powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym koncentruje swoją uwagę wyłącznie na zaskarżonej decyzji z dnia 19 czerwca 2024 r., a właściwie na "uzasadnieniu" tejże decyzji. Trzeba przypomnieć, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja wydana w trybie odwoławczym de facto nie posiada uzasadnienia prawnego. Nie jest uzasadnieniem konstatacja, że złożony wniosek nie zawiera żadnych nowych okoliczności oraz odmiennej argumentacji aniżeli zaoferowana przez Wnioskodawcę wraz z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, która skutkowała wydaniem decyzji nr 1/2024. Treść zaskarżonej decyzji organu, ani nie wyjaśnia szczegółowo powodów odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej, ani nie opisuje procesu, który doprowadził do wyprowadzenia przez organ takich wniosków. Z uzasadnienia decyzji nie wynika także, aby organ podjął wszelkie, niezbędne i dostępne środki, aby dokonać szczegółowej analizy możliwości udostępniania informacji publicznych. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16). W niniejszej sprawie organ obowiązkowi temu nie sprostał – ograniczając się jedynie do utrzymania własnej decyzji w mocy. Tymczasem decyzje wydane w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinny odpowiadać w swoje treści wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a uzasadnienie takich decyzji, zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, powinno wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy ich wydaniu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 318/16, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3056/15, wyrok NSA z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 505/21). Jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy dopowiedzieć w kontekście zasady przekonywania, że uzasadnienie prawne ma stanowić odzwierciedlenie ponownie zbadanej sprawy. Nie może ono polegać tylko na zrelacjonowaniu stanu faktycznego. W takim kształcie nie można w ogóle mówić o uzasadnieniu prawnym. Zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w kontekście omówionym w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Z tego względu, decyzja taka nie może się ostać w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób, mający istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 200,00 zł orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ rozpozna wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w ten sposób, że uczyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a więc: przedstawi stan faktyczny sprawy, przedstawi własny punkt widzenia oraz wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko.