IV SA/Wr 374/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 maja 2024 r. nr SKO.PS/41/40/24 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Gryfów Śląski z dnia 15 marca 2024 r. nr JD/49/2024. Przedmiotem skargi Z. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Gryfów Śląski z dnia 15 marca 2020 r. o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku w kwocie 600 zł (wypłacane po 100 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 30 czerwca 2024 r.). Jak wynikało z akt sprawy wnioskiem z dnia 15 stycznia 2024 r. Skarżący, będący osobą bezdomną, wystąpił o przyznanie zasiłku celowego z programu rządowego "Posiłek w domu i szkole", zaznaczając, że ze względów zdrowotnych nie może korzystać ze wsparcia rzeczowego w formie posiłków. Decyzją z dnia 9 lutego 2024 r. organ I instancji wniosek Strony rozpoznał odmownie. Powołał się na uznaniowy charakter świadczenia oraz ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący domagał się jej uchylenia i przyznania zasiłku od stycznia 2024 r. Stwierdzał, że ubiegłym roku otrzymywał ten zasiłek w wysokości 250 zł miesięcznie, a obecnie, gdy na utrzymanie trzeba wydać ok 100 zł miesięcznie organ twierdzi, że nie ma na to środków. Na skutek wniesionego w dniu 4 marca 2024 r. odwołania organ I instancji decyzją z dnia 15 marca 2024 r. zmienił swoje poprzednie orzeczenie przyznając Skarżącemu pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup posiłku w kwocie 600 zł (wypłacane po 100 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2024 r. do dnia 30 czerwca 2024 r., przy czym wyrównanie za styczeń i luty w łącznej wysokości 200 zł płatne jednorazowo w marcu 2024 r.). W uzasadnieniu przywołał zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym pomocy udzielanej w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024 – 2028. Przyznając świadczenie w łącznej kwocie 600 zł organ powołał się na uznanie administracyjne mając na uwadze interes społeczny jak i słuszny interes strony, w tym jej sytuację materialną. Od tej decyzji Skarżący wniósł odwołanie prosząc o jej uchylenie i przyznanie zasiłku celowego od stycznia 2024 r. w wysokości równowartości obiadów przyznawanych przez ośrodki pomocy. Podkreślał, że przyznano mu zaledwie 30% kwoty równowartości obiadów, zaś w poprzednim roku otrzymał wsparcie w wyższej kwocie, choć koszty utrzymania w obecnym roku są wyższe. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało na zapis art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej: u.p.s.) i wynikające z niego cele pomocy społecznej. Przywołało także regulacje odnoszące się do kryteriów przyznania pomocy w formie zasiłku celowego (art. 8, art. 7 i art. 39 u.p.s.) oraz uchwałę Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr 149 w sprawie ustanowienia wieloletniego programu rządowego "Posiłek w domu i w szkole" na lata 2024 – 2028 (M.P. z 2023 r. poz. 881). Organ wskazał, że Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe utrzymując się z zasiłku stałego w wysokości 1.000 zł. Poza tym z ustaleń organu wynikało, że Skarżący jest bezdomny i mieszka w przyczepie campingowej bez wody, prądu i ogrzewania. Cierpi na nadciśnienie tętnicze, prostatę i problemy kardiologiczne. Skarżący osiągnął wiek emerytalny, jest bierny zawodowo i od wielu lat korzysta z pomocy społecznej. W opinii organu odwoławczego podjęte przez organ I instancji orzeczenie odpowiada prawu, zapisy art. 3 ust. 4 u.p.s. wskazują na warunki przyznania pomocy ze środków pomocy społecznej i konieczność uwzględnienia także możliwości finansowych organu. Decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Przy jej podejmowaniu, poza sytuacją wnioskodawcy, brane są pod uwagę możliwości finansowe organu oraz dążenie poprzez pomoc do usamodzielnienia się wnioskodawców, o czym stanowi art. 2 ust. 1 u.p.s. Organ podkreślał, że Skarżący uzyskuje pomoc w ramach możliwości finansowych organu, nie można jednak przyjąć, że obowiązkiem organu jest spełnianie każdej potrzeby wnioskodawców w pełnej wysokości. Organ uprawniony jest do hierarchizacji zgłaszanych potrzeb, co ma na celu zapewnienie racjonalnej gospodarności w rozdziale środków jakimi dysponuje. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego przyznając Stronie wskazane w decyzji świadczenia. Przy czym na jego wysokość nie może wpływać fakt, że w poprzednim okresie Strona otrzymywała świadczenia w wyższej wysokości, gdyż wnioskowane świadczenie nie może być traktowane przez Stronę jako źródło stałego dochodu. Jednocześnie za poprawne organ odwoławczy uznał twierdzenie przyjęte przez organ I instancji, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności szczególne. W skardze Strona wniosła o unieważnienie zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku celowego z programu "Posiłek w domu i w szkole" w wysokości równowartości przyznanych obiadów przez ośrodki pomocy. Zwracał uwagę, że inni podopieczni organu, zdrowsi od Strony, korzystają z przyznanych obiadów, a mają zasiłki wyższe niż Strona, mają łatwiejsze życie i mniej wydatków. Zarzucał dyskryminację, zawracając uwagę na zły stan zdrowia i pominięcie przez organ odwoławczy występujących u niego schorzeń po usunięciu guza tarczycy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że narusza ona przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). Poza tym narusza przepis art. 133 k.p.a. powodując, że podjęte przez organ I rozstrzygnięcie winno być uznane za wydane z naruszeniem przyznanych prawem kompetencji, co przekłada się na wadliwość zaskarżonej decyzji. Zgodnie z brzmieniem powołanych przepisów jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (art. 132 § 1 k.p.a.). Od nowej decyzji służy stronom odwołanie (art. 132 § 3 k.p.a.). Przepis art. 133 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Obie regulacje odnoszą się do obowiązków organu I instancji w sytuacji wniesienia przez stronę postępowania odwołania, ich brzmienie jest jednoznaczne i nie powinno budzić sporów interpretacyjnych. Dokonując ich analizy trzeba stwierdzić, że organowi I instancji służy prawo do tzw. "autokontroli" własnej decyzji ale pod warunkiem uznania, że wniesione przez stronę postępowania odwołanie w całości zasługuje na uwzględnienie (podkreślenie Sądu). Zgodnie z utrwalonymi w tym zakresie poglądami piśmiennictwa oznacza to uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu (...) oraz uwzględnienie żądania co do zakresu zmiany decyzji (por. B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, 1996, s. 572). Dokonując tej oceny należy brać pod uwagę nie tylko wnioski odwołania co do zaskarżonej decyzji, lecz także merytoryczną treść żądania. Jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem, uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 1985 r., sygn. akt III SA 119/85, ONSA 1985/1, poz. 16). W innym zaś wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 1982 r., sygn. akt II SA 1429/82 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) wskazano, że częściowa zmiana przez organ pierwszej instancji decyzji, od której strona wniosła odwołanie zaskarżając ją w całości, nie mieści się w uprawnieniach określonych w art. 132 § 1 k.p.a. i narusza właściwość organu odwoławczego, powodując nieważność decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję, mocą której organ I instancji niezgodnie z odwołaniem strony i treścią art. 132 § 1 k.p.a. częściowo tylko zmienił swoją poprzednią decyzję jest dotknięta wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018). Takie też stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2499/20, dostępny w CBOSA), Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni pogląd ten podziela, także w zakresie dalszych uwag odnoszących się do wykładni art. 133 k.p.a., z której wynika, że kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Jeżeli zatem organ I instancji nie skorzystał z tego uprawnienia jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest bowiem terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie (siedmiu dni) organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 1991r., sygn. akt IV SAB 8/91, pub. ONSA 1991/3-4/62). Przywołując dalsze poglądy orzecznictwa trzeba wskazać, że: "przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Wzruszenie decyzji w trybie art. 132 k.p.a., przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w § 1 i § 2 tego przepisu, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 560/07, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przepisom tym uchybiły. Organ I instancji wykroczył bowiem poza granice kompetencji wyznaczonych art. 132 § 1 k.p.a. i art. 133 k.p.a. Zaś organ odwoławczy pomimo wskazanych uchybień orzeczenie to utrzymał w mocy. Jak wynika z akt sprawy odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 9 lutego 2024 r. odmawiającej przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia wpłynęło do organu w dacie 4 marca 2024 r., co bezspornie wynika z treści prezentaty umieszczonej na piśmie. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ I instancji był uprawiony do wydania decyzji, o której mowa w 132 § 1 k.p.a., w terminie siedmiu dni od daty wpływu odwołania, tj. do dnia 11 marca 2024 r. Nową zaś decyzję w sprawie zasiłku celowego wnioskowanego przez Skarżącego – w trybie autokontroli - organ wydał w dniu 15 marca 2024 r., czyli po upływie zawitego terminu wskazanego w omawianym przepisie. Już sam ten fakt świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Niezależnie od tego w treści odwołania wniesionego do organu w dniu 4 marca 2024 r. Skarżący domagał się uchylenia decyzji z dnia 9 lutego 2024 r. i przyznania mu świadczenia od stycznia 2024 r. Nadto wskazał, że otrzymywał zasiłek w wysokości 250 zł miesięcznie, a teraz kiedy na utrzymanie trzeba wydać ok 100 zł więcej organ nie ma środków na pomoc Skarżącemu. Odnosząc te zarzuty do rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji w dniu 15 marca 2024 r. należy stwierdzić, że pomija ono wniosek Skarżącego, w odwołaniu domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania świadczenia, a nie zmiany decyzji. Poza tym w kontekście stawianych przez Skarżącego zarzutów trudno uznać, że decyzja z dnia 15 marca 2024 r. w pełni je realizuje. W istocie pretensje Skarżącego nie były tożsame ze stanowiskiem organu, czego dowodzi dalszy tok postępowania. W opinii Sądu w sytuacji, gdy żądanie zawarte w odwołaniu nie jest należycie sprecyzowane zastosowanie przez organ trybu autokontroli w istocie jest wykluczone. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w decyzji z dnia 15 marca 2024 r. realizuje tylko jeden z postulatów odwołania – przyznaje świadczenie, jednakże w dalsza jego treść nie została uwzględniona. Organ zmienił a nie uchylił objętą odwołaniem decyzję, poza tym wysokość przyznanego świadczenia nie została przez Skarżącego dookreślona, w tym względzie pismo nie jest precyzyjnie, z jego treści można jedynie wnosić, że Skarżący oczekuje świadczenia na poziomie wyższym niż w roku poprzednim. Wobec tego omawiane orzeczenie nie spełnia wymogów opisanych w art. 132 § 1 k.p.a., co wskazuje na jego kwalifikowaną wadę, czego nie dostrzegł organ odwoławczy utrzymując ww. rozstrzygnięcie w mocy. Naruszenie wskazanych przepisów art. 132 i art. 133 k.p.a. dotyczy zatem także decyzji organu odwoławczego, który w takiej sytuacji winien uchylić orzeczenie organu I instancji i umorzyć postępowania w tym zakresie oraz rozpoznać odwołanie wniesione w dniu 4 marca 2024 r. przez Skarżącego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie wykonać wskazane zalecenia Sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.