IV SA/Wr 375/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją Nr [...] z dnia 21 sierpnia 2019 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Pana S. B. - byłego funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w K. od Decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie odmowy przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że w dniu 15 lipca 2019 r. do Komendy Powiatowej Policji w K. wpłynęło odwołanie S. B. - byłego funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w K. zwolnionego ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2016 r., od opisanej wyżej decyzji. Zaskarżonej decyzji wnioskodawca zarzucił: - nie zastosowanie się do art. 190 ust. 4 Konstytucji w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przez to działanie pozbawienie strony należnych jej z mocy prawa i Konstytucji, oraz wyroku TK świadczeń publicznoprawnych wyrównania ekwiwalentu, względnie odmowę zastosowania tej normy prawnej, a przez to decyzją ostateczną działanie w celu pozbawienia strony prawa podmiotowego do ekwiwalentu w wysokości zgodnej z należnymi świadczeniami, oraz uchyleniem poprzez nie zastosowanie się do wiążącego organ i inne organa, jak i wprost sądy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, - pominięcie konstytutywnego obowiązku odniesienia się do wniesionego wniosku strony poprzez niezastosowanie się do skutków orzeczenia TK, stwierdzającego niezgodność z ustawą zasadniczą normy prawnej od daty jej wydania, czym dodatkowo, zgodnie ze wskazaniami w uzasadnieniu norma ta jawnie uchybiała art. 32 Konstytucji, poprzez dyskryminację, - brak zważenia, iż wniosek strony dotyczył uchylenia czynności materialnotechnicznej, ustalenia zgodnie z wyrokiem TK prawidłowej wysokości ekwiwalentu i przyznania tak ustalonego ekwiwalentu stronie o wypłacenia przez płatnika, gdzie z zakresu zaskarżonych decyzji wynika, iż odmawia się stronie wprost prawa do wyrównania ekwiwalentu i ustalenia prawidłowej jego wysokości, co nie daje podstaw uznania, iż decyzje wydano zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o istniejące normy prawa materialnego, lecz akty woli i oparte na uznaniu, iż podjęta czynność materialno-techniczna wywołała nieodwracalne dla strony i organu skutki prawne, gdy czynność taka jawnie była w ocenie TK czynnością uchybiającą wobec uchybienia jej podstawie prawa Konstytucji, Organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę ustalił następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskodawca jest byłym funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w K. Został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2016 r. W dniu 12 listopada 2019 r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w K. wniosek z dnia 12 listopada 2019 r. w sprawie uchylenia czynności materialno-technicznej, naliczenia i zarządzenia do wypłaty świadczeń publicznoprawnych ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz ponowne i zgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i obowiązującymi normami prawa w zakresie przedmiotowych świadczeń, wyliczenie należnej mu kwoty świadczenia i przyznanie decyzją administracyjną różnicy kwoty należnej, a wypłaconej faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Komendant Powiatowy Policji w K. zawiadomieniem z dnia 21 listopada 2018 r. przedmiotowy wniosek strony przesłał do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W., celem dalszej realizacji informując o tym wnioskodawcę. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 22 listopada 2018 r. Naczelnik Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji we W. w dniu 3 grudnia 2018 r. poinformował stronę, że rozpatrzenie wniosku w kwestii dotyczącej wydania decyzji administracyjnej przekazuje do załatwienia zgodnie z właściwością Komendantowi Powiatowemu Policji w K. Komendant Powiatowy Policji w K. pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. poinformował stronę, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji następuje w drodze czynności materialno- technicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej ustalającej prawo do ekwiwalentu, albowiem jedynie odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji. W przedmiotowym piśmie poinformowano również stronę, że wniosek zostanie rozpatrzony po wprowadzeniu w życie nowelizacji przepisów ustawy o Policji określającej nowe zasady naliczania ekwiwalentu. Strona złożyła skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 14/19: - zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w K. do rozpoznania wniosku strony z dnia 12 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; - oddalił dalej idącą skargę. Komendant Powiatowy Policji w K. realizując postanowienie zawarte w wyroku WSA ponownie rozpatrzył wniosek strony z dnia 12 listopada 2018 r. i działając wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. odmówił wnioskodawcy przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Organ II instancji podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietni 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust.3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodał, że przedmiotowym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny zakwestionował konstytucyjność sposobu wyliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie samo prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Organ stwierdził, że mając na uwadze powyższe aktualnie z uwagi na zakresowy charakter omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art 114 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji, bowiem art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku TK, nie określa sposobu jego wysokości, a luki tej do czasu uchwalenia nowych przepisów przez powołane do tego organy Państwa nie można uzupełniać w drodze analogii. Dodał, że sytuacja taka będzie miała miejsce do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazany zostanie nowy wskaźnik, który określi jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zauważył, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie można obliczać przy zastosowaniu normy art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają racje natury systemowej oraz konstytucyjnej. Podkreślił, że w polskim systemie prawnym rozróżnia się świadczenie wypłacane tak funkcjonariuszom służb mundurowych, jak i pracownikom cywilnym za czas wykorzystania urlopu, jak i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepisy regulujące oba świadczenia regulują również zasady obliczania tych świadczeń. W odniesieniu do funkcjonariuszy Policji wynagrodzenie za urlop i zasady jego obliczania uregulowane są w art. 121 ust 1, a ekwiwalent za niewykorzystany urlop uregulowany został w art. 115a ustawy o Policji, który w zakresie zasad wyliczania wysokości tego świadczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją. Podobnie jest w odniesieniu do pracowników cywilnych. Zasady naliczania wynagrodzenia za urlop uregulowane zostały, co do zasady w art. 172 Kodeks pracy, a zasady wyliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop określone w art. 171 Kodeks pracy oraz w przepisach wykonawczych (rozporządzeniu) do Kodeksu Pracy zgodnie z deklaracja ustawową. Skoro zatem są to dwa odrębne świadczenia związane z wykorzystaniem lub nie wykorzystaniem urlopu wypoczynkowego i ustawodawca odrębnie określił zasady wyliczania wysokości tych świadczeń, to nie ma podstaw do stosowania normy regulującej zasady naliczania wynagrodzenia za urlop do wyliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Stosowaniu w drodze analogii art. 121 ust. 1 ustawy o Policji do wyliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop sprzeciwiają się również racje konstytucyjne, a w szczególności konstytucyjna zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 31 Konstytucji, w świetle której trudno znaleźć wystarczające racje przemawiające za odmiennym potraktowaniem funkcjonariuszy Policji w zakresie wyliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i przyznaniem de facto uposażenia za urlop, podczas gdy każdy świadczący pracę na podstawie stosunku pracy ma wypłacany i wyliczany ekwiwalent za niewykorzystany urlop na zasadach odrębnych od wyliczenia wysokości wynagrodzenia za urlop. Wskazać również należy, że nie ma podstaw prawnych do zastosowania przepisów Kodeksu pracy i przepisów wykonawczych do Kodeksu pracy do wyliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, ponieważ przepisy Kodeksu pracy można stosować do stosunku służbowego funkcjonariusza Policji tylko w przypadku wyraźnego odesłania zawartego w ustawie o Policji, którego w tym przypadku w przedmiotowej ustawie brak. Tym samym do czasu wejścia w życie stosownych regulacji prawnych brak jest podstaw prawnych do przeliczenia oraz wypłaty wnioskodawcy przedmiotowego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W związku z powyższym brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania strony. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu II instancji zażalenie Pana S. B. nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności sprawy oraz jej stan prawny uzasadniają utrzymanie w mocy Decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2019 r. Wobec powyższego, organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł jak na wstępie. Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca. Stwierdził, że zaskarża w całości decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. i wniósł o wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, również celem prawidłowego załatwienia zgodnie z wiążącymi w sprawie normami prawa materialnego oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji, w związku z powszechnie wiążącym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 7/15. W obszernym uzasadnieniu skargi powołał twierdzenia i zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji orzeczeń administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem ograniczyć się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnieść z urzędu. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w istniejącym stanie prawnym są podstawy do wypłaty różnicy pomiędzy wypłaconym dotychczas ekwiwalentem a ekwiwalentem, o którym mówi wniosek skarżącego z dnia 12 listopada 2018 r. Okolicznością niesporną jest, że skarżący S. B. – były funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w K. odszedł ze służby z dniem 30 kwietnia 2016 r. W dacie zwolnienia wypłacono skarżącemu za niewykorzystany urlop ekwiwalent. Nastąpiło to w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepis ten – w dacie wypłaty ekwiwalentu stanowił, że "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten pozostaje w takim brzmieniu do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. Mimo, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 orzekł: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Z tezy powyższego wyroku wynika, jak podał organ, że ma on charakter zakresowy. Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował zapisu art. 115a o Policji mówiącego o tym, że za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługuje ekwiwalent. Zakwestionował natomiast sposób obliczenia ekwiwalentu, uznając dotychczasowy, określony w art. 115a o Policji, jako niekonstytucyjny. Tym samym jako obowiązujący należy uznać art. 115a ustawy o Policji w części mówiącej o przysługującym ekwiwalencie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego określa art. 190 Konstytucji. Mówi on że: jego orzeczenia mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne; w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej, Monitor Polski; wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może ustalić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów, wreszcie artykuł ten w ust. 4 stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Trybunał Konstytucyjny nie określił terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Został zaś ogłoszony w dzienniku urzędowym w dniu 6 listopada 2018 r. i w tym dniu utracił moc obowiązującą art. 115a ustawy o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Z powołanego art. 190 Konstytucji wynika, że orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne, to powszechne związanie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne mają obowiązek ich uwzględniania przy wydawaniu rozstrzygnięcia jako elementu kształtującego stan prawny oceniany przez Sąd. To znaczy, że sąd zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi, wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1750/07). Możliwość "naprawienia" uchybień w związku z zastosowaniem niekonstytucyjnego przepisu stanowi powołany wyżej art. 190 ust. 4 Konstytucji. Mówi on, że prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla tego postępowania. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt SK 32/01 OTK-A 2004/4/35 stwierdził między innymi, że "pojęcie wznowienia postępowania, w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego później orzeczeniem Trybunału za niezgodny z Konstytucją. W tym momencie chodzi zatem o wszelkie środki prawne, za pomocą których można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów" (wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41). W tym miejscu należy również powołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09 którą uznano, że sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć. Przyznanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop następuje w formie czynności materialno-technicznej i czynność ta kończyła sprawę administracyjną w oparciu o art. 115a ustawy o Policji, który to przepis został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. Czynność ta jest zatem rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Powołany przepis Konstytucji stanowi Konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonowania Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowej sytuacji prawnej powstałej w wyroku w sprawie K 7/15. Wracając do postawionego pytania, czy możliwe jest bez zmiany art. 115a ustawy o Policji obliczenie ekwiwalentu należy wskazać: W punkcie 6 uzasadnienia omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Jest to jednoznacznie wskazany sposób obliczenia wynagrodzenia za niewykorzystany urlop. Organ w swoich zasobach archiwalnych posiada dane dotyczące pobieranego przez funkcjonariusza wynagrodzenia za dany rok kalendarzowy, jak również ilość dni za które przypada ekwiwalent i wysokość wypłaconego dotychczas ekwiwalentu. Z powyższych danych organ jest w stanie dokonać wyliczenia i wypłaty części (różnicy) należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 66 ust. 2 Konstytucji mówiącym o prawach pracownika do corocznego płatnego urlopu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.