IV SA/Wr 376/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Łoboda Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich I. oddala skargę; II. przyznaje r. pr. T. P. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych w tym 23 % VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowania sądowym. Decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 145 § 1, art. 148 § 1, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w W., dalej: Kierownik Urzędu, odmówił G. T. wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...], następnie utrzymaną decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Urzędu odmówił stronie przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu służby w AK. Skarga strony została odrzucona. Zainteresowana ponownie zwróciła się do Kierownika Urzędu o przyznanie uprawnień kombatanckich w 2009 r. Organ po przeprowadzeniu wymiany korespondencji wydał decyzję w trybie art. 154 § 1 k.p.a. następnie utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...], nr [...]. Zainteresowana zaskarżyła w terminie decyzję do WSA w we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 roku uchylił obie decyzje Kierownika Urzędu wskazując, iż zainteresowana złożyła wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § i pkt 5 k.p.a., a nie o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Organ uznając za wiążące powyższe wytyczne WSA we Wrocławiu sprawdził, co do zgodności z art. 148 § 1 k.p.a., załączonych przez stronę dokumentów do najnowszego wniosku. Dalej wskazano, że przepis art. 16 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z jego treścią: "decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych." Jednym ze sposobów weryfikacji decyzji jest wznowienie postępowania mogące nastąpić wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznych i jedynie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Przepisy dotyczące tej instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzające. Art. 148 ust. 1 k.p.a wyznacza termin do wniesienia do organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, nowych dowodów. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W postępowaniu tym w pierwszej kolejności ocenia się okoliczności stanowiące podstawę wznowienia oraz ustala ich wpływ na byt zapadłej w sprawie decyzji ostatecznej. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ administracji wydaje decyzje, o których mowa w art. 151 k.p.a. Wskazano, że strona wnosi o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesyłając dokumenty. Zdaniem organu jednak za nowe, nie można uznać oświadczenia świadków Z. Cz. i W. B., ponieważ oboje składali już oświadczenia stronie przy złożeniu pierwszego wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich w sierpniu 2006 r. W. B. była poza tym przesłuchiwana w drodze pomocy prawnej - art. 52 k.p.a. - przez Gminę P. N. w dniu 10 sierpnia 2007 r. Ponadto kserokopie oświadczeń świadków są dokładnie tymi samymi, które zostały dołączone do pierwotnego wniosku zainteresowanej. Decydującą kwestią jest oświadczenie S. S., również dołączone do wniosku strony z 2009 r. Oświadczenie jest kserokopią oryginalnego dokumentu nieopatrzonego datą. Stąd organ zdecydował o przesłuchaniu S. S. przez Urząd Miejski w Sz. Świadek nie pamięta, kiedy spisał powyższe oświadczenie, jednakże z przesłuchania wynika, iż strona zamieszkała po wojnie w tym samym budynku w Szprotawie, gdzie mieszkała żona świadka przed ślubem. Świadek nie stracił zatem kontaktu ze stroną, a jego informacje o staraniach G. T. o uprawnienia kombatanckie z pewnością datują się na 2000 r. Oznacza to, ze strona mogła przedstawić oświadczenie świadka już w czasie składania pierwszego wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich w sierpniu 2006 r., a zatem wiedza świadka nie jest nową okolicznością w sprawie, ponieważ mogła zostać podniesiona zanim zapadła pierwsza decyzja w sprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. Uznano, że przekroczony został termin miesięczny z art. 148 § 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. T. zarzuciła organowi orzekającemu naruszenie przepisów kpa oraz ustawy. Podniosła, ze czuje się pokrzywdzona niesprawiedliwym działaniem organu. Wskazała, że jak tylko dowiedziała się, że świadek S. S. ma wiedzę, która może jej pomóc, przekazała jego dane do Kierownika Urzędu. Decyzją z dnia [...], [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. nr 42 poz. 371 ), dalej: ustawa, Kierownik Urzędu utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 16 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W konsekwencji uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepisy dotyczące przywołanych instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej i jako takie — zgodnie z rzymską paremią exceptiones non sunt extende — nie mogą być interpretowane rozszerzające. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W postępowaniu tym w pierwszej kolejności ocenia się okoliczności stanowiące podstawę wznowienia oraz ustala ich wpływ na byt zapadłej w sprawie decyzji ostatecznej. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ administracji wydaje decyzje, w których mowa w art. 151 k.p.a. Należy jednak wskazać, że poza tym, aby podstawa wznowienia, na której swój wniosek opiera strona mieściła się w katalogu przewidzianym w art. 145 k.p.a., ustawodawca wymaga by wniosek taki został złożony w odpowiednim czasie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wniesienie takiego podania z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 maja 2000r. (sygn. akt I SA/Wr 1038/ 97; LEX nr 43046) wskazał, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy wskazano, że strona żąda wznowienia postępowania w oparciu o nowe dowody, a mianowicie o oświadczenie świadka, S. S. Strona dołączyła do swojego wniosku nieopatrzoną datą kserokopię oświadczenia wymienionego świadka. W celu ustalenia daty sporządzenia oświadczenia organ orzekający postanowił dopuścić dowód z przesłuchania S. S. Świadek zeznał, że nie pamięta dokładnej daty sporządzenia oświadczenia, natomiast wie o staraniach G. T. o uzyskanie uprawnień kombatanckich od 2000 r. W związku z powyższym uznano, że strona miała możliwość przedstawienia oświadczenia wymienionego świadka już podczas składania pierwszego wniosku. Oznacza to, że przekroczony został termin przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu G. T. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 22 cytowanej ustawy o kombatantach, art. art. 145 § 1, 148 § 1, 149 § 3, 154 k.p.a. Wniosła o wnikliwe zbadanie jej sprawy przez sąd administracyjny i podniosła, ze czuje się pokrzywdzona opieszałymi działaniami Kierownika Urzędu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi argumentując jak w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 12 października 2011 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił, że organ niezbyt wnikliwie starał się ustalić rzeczywistą datę złożenia oświadczenia przez S. S. na okoliczność udziału skarżącej w Armii Krajowej w czasie wojny. Zdaniem pełnomocnika należało przeprowadzić konfrontację, podczas której strony mogłyby wypowiedzieć się w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. § 1 i § i art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozważając zarzuty skargi należy przede wszystkim nawiązać do jednej z zasad postępowania administracyjnego - zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). W myśl tej zasady decyzje, od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się m.in. w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów, w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej. Odnosi się to także, jak wyżej wskazano, do instytucji wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stanowi odrębną instytucję procesową uregulowaną w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145-153). Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych będzie przykładowo miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. w formie zaświadczenia; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera swoje żądanie na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy żądanie takie pochodzi od osoby, nie będącej stroną, albo gdy złoży je strona, nie posiadająca zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 675, 676). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w I instancji, bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. bądź w art. 145a k.p.a., a także czy został zachowany termin do złożenia podania. Jeżeli wymogi te są spełnione, wznawia postępowanie, a wydane w tym zakresie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W przeciwnym wypadku wydaje decyzję o odmowie wznowienia. Kwestie trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania normuje art. 148 § 1 i 2 k.p.a., przy czym, z uwagi na zgłoszoną przez skarżącą podstawę wznowienia, do określenia terminu, w jakim strona może złożyć wniosek o wznowienie postępowania, będzie miał zastosowanie pierwszy z wymienionych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. w sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, termin do złożenia podania o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji właściwy w sprawie rozpatrzenia złożonego wniosku o wznowienie postępowania obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu, a stwierdzenie jego uchybienia jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Z niewadliwych ustaleń dokonanych przez Kierownika Urzędu wynika, że skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o nowe dowody (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) powołując się na zeznania i oświadczenia świadków: W. B., Z. Cz. i S. S. W uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji Kierownik Urzędu zasadnie stwierdził, że oświadczeń W. B. i Z. Cz. nie można uznać za nowe gdyż były wcześniej dołączone do pierwotnego wniosku skarżącej. Jedyny dowód w postępowaniu po wydaniu decyzji ostatecznej stanowiło oświadczenie S. S. Skoro oświadczenie to stanowiło kserokopię oryginalnego dokumentu i nie było opatrzone datą, stąd organ słusznie zdecydował o przesłuchaniu tego świadka. Z protokołu przesłuchania S. S. wynika, że G. T. starała się o uprawnienia kombatanckie i było to około 2000 r. Dokładnej daty spisania tego oświadczenia świadek nie pamięta. G. T. zapytana na okoliczność, od kiedy jest w posiadaniu oświadczenia S. S. podała, że dokładnie nie pamięta, ale na pewno składając wniosek o wznowienie postępowania zmieściła się w terminie. Zdaniem Sądu, Kierownik Urzędu prawidłowo przyjął wobec dokonanych ustaleń, że skarżąca przekroczyła termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślenia wymaga, że to strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze i przedstawia stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Wrocławiu z dnia 19 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Prowadzi to do konkluzji, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji , że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ostatnia środków takich nie przedstawia lub gdy twierdzenia strony są zbyt ogólnikowe bądź lakoniczne. Nie można bowiem w takim wypadku założyć, że wobec bierności strony ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008 r., II OSK 2020/06, LEX nr 453463 , wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1131/10, Gazeta Prawna TPA 2010/185/8, wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98). Uwzględniając powyższe uznać należy, że skarżąca nie wykazała, że ustawowy termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania nie został przekroczony. Natomiast z zeznania świadka S. S. niedwuznacznie wynika, że przedstawione przez G. T. oświadczenie zostało sporządzone w czasie, gdy skarżąca ubiegała się o uprawnienia kombatanckie, tzn. około 2000 r. Świadek nie pamiętał jedynie dokładnej daty (dnia i miesiąca 2000 r.) kiedy spisano oświadczenie. Stąd też w przypadku, gdy strona wnioskuje o wznowienie postępowania na podstawie okoliczności jej znanej przed wydaniem decyzji ostatecznej, uznać należy, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Nie ma racji pełnomocnik skarżącej, który podczas rozprawy sądowoadaministracyjnej zarzucił organowi orzekającemu braku wnikliwego ustalenia rzeczywistej daty złożenia oświadczenia przez S. S. W ocenie Sądu Kierownik Urzędu podjął w tym względzie stosowne działania, polegające na przesłuchaniu świadka w miejscu zamieszkania, o czym zresztą skarżącą powiadomiono. W tym stanie rzeczy, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) skarga podlegała oddaleniu. Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji oparto na podstawie art. 250 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).