IV SA/Wr 384/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Asesor WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Trzebnicy z dnia 28 stycznia 2004 r. Nr XIV/89/04 w przedmiocie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla pedagogów, psychologów i bibliotekarzy biblioteki pedagogicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Powiatu Trzebnickiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego. Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153 poz. 1270), Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu w Trzebnicy z dnia 28 stycznia 2004 r., Nr XIV/89/04, sprawie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla pedagogów, psychologów i bibliotekarzy biblioteki pedagogicznej zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Trzebnicki. Wojewoda badając legalność uchwały stwierdził, że w § 3 stanowi ona: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 16 lutego 2004 r." Zdaniem wojewody stanowi to istotne naruszenie art. 87 i art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.). W szczegółowym wywodzie powołał się na art. 87 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Powołał się także art. 94 Konstytucji, art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz na § 143 w związku z § 29 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908). Zdaniem wojewody, o charakterze aktu prawa miejscowego decyduje jego treść. Chodzi o to, że w trybie aktu prawa miejscowego organ administracji publicznej na terenie swej właściwości w sposób władczy określa nowe reguły zachowania się generalnie oznaczonych adresatów w abstrakcyjnie wskazanych sytuacjach. Organ nadzoru uznał, że zaskarżona uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego, podjętego przez Radę Powiatu na podstawie art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny określa: 1) zasady rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego; 2) zasady udzielania i rozmiar zniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3; 3) tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, w tym również nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 a), nauczycieli szkół zaocznych, nauczycieli w systemie kształcenia na odległość, nauczycieli przedmiotów w różnym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym i w systemie kształcenia na odległość. Zdaniem organu nadzoru, celem uchwały Rady Powiatu podjętej na tej podstawie było określenie zasad, na jakich dokonywane są rozliczenia tygodniowego wymiaru zajęć dla pracowników szkół i placówek, dla których organem założycielskim jest Powiat Trzebnicki. Uchwała zawiera reguły o charakterze abstrakcyjnym, gdyż nie wyczerpują się one w jednostkowym stosowaniu. Regulacja uchwały dotyczy wszystkich szkół, dla których organem założycielskim jest Powiat Trzebnicki. Stąd nie można twierdzić, że uchwała dotyczy zamkniętego kręgu osób. Jest bowiem zaadresowana do nieoznaczonego bliżej kręgu osób, którymi są pracownicy szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Trzebnicki. Wojewoda podkreślił w skardze, że według art. 88 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu. Wynika z tego, że badana uchwała Rady Powiatu, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy powinna wejść w życie po 14 dniach od daty publikacji. Pominięcie przewidzianego prawnie trybu ogłoszenia sprawia, że postanowienia uchwały nie mogą stanowić podstawy prawnej dla rozliczania wymiaru zajęć wymienionych tam pracowników szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Powiat Trzebnicki. Nie uwzględnienie tego trybu ogłoszenia stało się przesłanką skargi na uchwałę, w której organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Powiat Trzebnicki wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi Powiat Trzebnicki podniósł, że uchwała nr XIV/89/04 w sprawie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla pedagogów, psychologów i bibliotekarzy biblioteki pedagogicznej zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Trzebnicki nie jest ani aktem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji, ani aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego według art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych. Przepisy tej uchwały - wbrew twierdzeniom skargi - nie ustanawiają norm powszechnie obowiązujących. Są bowiem skierowane do zamkniętego kręgu osób pełniących określone stanowiska w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Trzebnicki. Adresaci przepisów tej uchwały są wskazani nieimiennie. Już w tytule uchwały wskazuje się jednak, że jest to krąg podmiotów ściśle określony poprzez enumeratywne wymienienie - w treści uchwały - cech jego adresatów według zajmowanych stanowisk. Stąd zasady określone uchwałą mają zastosowanie do zamkniętego, konkretnie wskazanego kręgu osób. Liczba osób zajmujących te stanowiska jest ściśle określona, gdyż w statutach szkół i innych placówek stanowiska te są wymienione - jeśli zostały utworzone - a liczba ich jest niezmienna. W odpowiedzi na skargę przyjęto też, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa o charakterze zbliżonym do regulaminu czasu pracy, jaki pracodawca ustala dla swoich pracowników. Wskazuje na to wyraźnie zawartość treściowa omawianej uchwały. Zasady ustalania tygodniowego wymiaru zajęć dydaktycznych w placówkach oświaty to zatem, zdaniem powiatu, swoisty "akt kierownictwa wewnętrznego". Od zarządzenia pracodawcy różni go jedynie podmiot, upoważniony do ustalania tych zasad. W przypadku szkół i placówek oświatowych jest to organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego, który w działa jako pracodawca. Na mocy przepisów ustawy o systemie oświaty podmiotem tym nie jest zarząd powiatu lecz rada powiatu. Nie przesądza to jednak o charakterze stanowionych norm. Stąd też w odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady powiatu jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady powiatu są określone w art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Według tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wynika to z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to także z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach przez nie ustanowionych. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Według powołanego art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady powiatu dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Należy się zgodzić z zakwalifikowaniem przez wojewodę zaskarżonej uchwały jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego na terenie powiatu, czyli aktu prawa miejscowego. Nie można więc uznać za prawidłowe wywodów powiatu co do wewnątrzadministracyjnego obowiązywania zarządzenia jako skierowanego do wprawdzie nie sprecyzowanego imiennie, ale określonego kręgu pedagogów, psychologów i bibliotekarzy zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez powiat. Zaskarżona uchwała zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie powiatu, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu. Ma zatem charakter normatywny. Istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów normatywnych powszechnie obowiązujących na terenie powiatu, czyli do aktów prawa miejscowego, jest przedmiot jej regulacji, który wkracza w sferę uprawnień pracowniczych pedagogów, psychologów i bibliotekarzy, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Powiat Trzebnicki. Nie jest to materia kwalifikująca się do regulacji wewnątrzadministracyjnej, lecz do regulacji powszechnie obowiązującej. Dla wsparcia takiej interpretacji należy przytoczyć ustalone orzecznictwo sądowe w zakresie normowania nauczycielskich uprawnień i obowiązków pracowniczych. NSA w wyroku z dnia 1 marca 2001 r. (sygn. akt SA/Bk 1532/00) przyjął, że regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Sąd stwierdził, że regulamin wynagradzania, nie dotyczący konkretnej szkoły, a odnoszący się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi województwa, jest aktem generalnym. Spełnia więc kryteria normatywnego aktu wykonawczego, należącego do kategorii prawa miejscowego. Podobne stanowisko wyrażono w uchwale 7 Sędziów NSA w Warszawie z dnia 24 września 2001 r. (ONSA 2002/1/8). Przyjęto tam, że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, ma charakter normatywny i nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 772 § 1 kodeksu pracy. Nie można zatem zaaprobować stanowiska powiatu, który w odpowiedzi na skargę przyjął, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa o charakterze zbliżonym do regulaminu czasu pracy, jaki pracodawca ustala dla swoich pracowników. Kwalifikacja zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnej z prawem. Nie spełnienie w tym zakresie wymogów wynikających z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa. Należy jednak podkreślić, że poza tym istotnym naruszeniem prawa zaskarżona uchwała nie zawiera innych wad prawnych. Stąd też Sąd nie orzekł w sprawie wykonania tej uchwały. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych powodów Sąd orzekł zatem jak w sentencji wyroku.