IV SA/Wr 404/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz-Sass, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania T.K.. (dalej: skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [.....]w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 30 zł miesięcznie, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz.1362 ze zm.) oraz art. 3 pkt 1 c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ( Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan prawny i faktyczny sprawy: W dniu 21 listopada 2013 r. T.K.. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w W. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup posiłku i żywności. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłku okresowego w kwocie 271,00 zł miesięcznie. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wnioskodawca osiągnął dochód w wysokości 271.00 zł. Opisaną wyżej decyzją z dnia [...]organ I instancji przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 30 zł miesięcznie, wskazując, że wysokość przyznanej pomocy jest adekwatna do potrzeb wnioskodawcy i aktualnych możliwości finansowych organu . W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej zmianę i zobowiązanie organu do wypłaty zasiłku celowego za cały 2013 r. w kwocie 110 zł miesięcznie oraz wyrównania za okres, w którym wypłacono poniżej 110 zł lub uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie uwzględniło odwołania skarżącego i utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że w myśl art. art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w ramach tego programu realizowane są działania dotyczące między innymi zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana osobom, rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód osoby w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ( art. 5 ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 1, 3 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 542 zł. ( kryterium dochodowe). , Dalej Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Powyższe oznacza – zdaniem Kolegium, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w trudnym dla nich okresie, natomiast nie mogą stanowić stałego źródła dochodów. Osoby korzystające z pomocy społecznej powinny dołożyć wszelkich starań by za pomocą własnych sił i możliwości zmienić trudną sytuację w jakiej się znalazły. Na organie nie ciąży obowiązek zaspokojenia wszystkich potrzeb osób ubiegających się o przyznanie pomocy, a możliwe do spełnienia jest tylko to na co pozwalają środki w chwili załatwiania sprawy. Kolegium podkresliło, że wprawdzie dochód skarżącego jest niższy od kryterium dochodowego wymienionego w w/w przepisach czyli niższy od kwoty 150% x 542zł. tj. 813zł., stąd przysługuje mu prawo do przyznania pomocy w ramach ww. Programu, jednakże organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Jak zatem wynika z pisma Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia[...], organ w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w dożywianiu" przyznawał do końca 2013 r. pomoc w wysokości 30zł na jedną osobę w rodzinie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący domagał się uchylenia wskazanych decyzji oraz skierowania ich do ponownego rozpatrzenia. Decyzjom zarzucił naruszenie prawa, gdyż postępowanie poprzedzające ich wydanie zostało przeprowadzone bez jego czynnego udziału, nie okazano mu żadnego materiału dowodowego tj. wypełnienia obowiązku zawartego w art. 6-16 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. W niniejszej sprawie, przedmiotem oceny Sądu jest legalność decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości po 30 zł miesięcznie. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie nie jest więc rozstrzygniecie o przyznaniu świadczenia co do zasady, ale o jego wysokości. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o w/w ustawę ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ jest obowiązany przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o przedmiotową pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem kontrola sądu w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy te wymogi zostały zachowane. Istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 7 w/w ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania", do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Zatem wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej w oparciu o w/w ustawę, organ winien kierować się również wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182). Zgodnie zaś z tymi przepisami , rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powszechni jest zaś wiadomym, że wobec ograniczonych środków finansowych, organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. W takiej sytuacji, organ musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonywać będzie rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., II OSK 407/12). Zważyć należy, jak to już wyżej Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego obejmuje m.in. prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. W orzecznictwie przyjęte zostało, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06). W motywach zaś wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Zauważyć należy, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ obowiązany jest brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. W niniejszej sprawie organy, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to m.in. w ustaleniach organów, że skarżący jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku. Zamieszkuje w mieszkaniu należącym do zasobów Gminy. Nie osiągnął żadnego dochodu i zgodnie z Jego oświadczeniem, nie ma możliwości wsparcia finansowego od rodziny czy bliskich. Wprawdzie rzeczywiście organy w uzasadnieniach podjętych decyzji nie wyartykułowały wprost okoliczności dotyczących możliwości i sytuacji finansowej organu, co niewątpliwie uznać należy za wadę uzasadnienia, jednakże nie jest to wada mająca wpływ na wynik sprawy. Skoro zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania" (czy też szerzej - w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), to prawidłowa jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Organ mógł zatem zakres rozstrzygnięcia (wysokość zasiłku celowego w tym przypadku) ustalić samodzielnie. Nie można w tej sytuacji uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Na uwagę zasługuje też fakt przyznawanej wcześniej skarżącemu pomocy. Jak bowiem wynika z zaświadczenia wystawionego przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej nr 2 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w dniu 6 czerwca 2014 r., skarżący w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 28 lutego 2014 r. pobrał świadczenia pomocowe z różnych tytułów na łączną kwotę 4.688,00 zł. Organy w sposób właściwy oceniły status osobisty jak i materialny skarżącego, zasadnie przyznając w określonej wyżej wysokości przedmiotowe świadczenie. Zauważyć przy tym należy, że skarżący nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za przyznaniem zasiłku w wysokości wyższej niż przyznany (standardowy), jedynie generalnie nie godzi się z wysokością przyznanego zasiłku, żądając jego zwiększenia do kwoty 110, 00 zł miesięcznie. Ustosunkowujac się do zarzutow skargi, dot. naruszenia przepisow procedury administracyjnej, stwierdzić nalezy, że zgromadzony w sprawie przez organy materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób właściwy (art.7 i art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł jego oceny wskazanych w art. 80 k.p.a. Stąd Sąd nie dopatrzył się ich naruszenia przez orzekające w sprawie organy. W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zaskarżonej decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzji organu pierwszej instancji a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi, stąd skarga - w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - została oddalona.