IV SA/Wr 413/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant st. inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 marca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. oraz przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres od 1 lipca 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania Z. R. (dalej: skarżący) od - wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Administratora w Dziale Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] marca 2015 r. (Nr [...]), w sprawie dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Opisaną na wstępie decyzją administracyjną organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 2 lutego 2015 r., odmówił skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 marca 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznał dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r., w kwocie 328,53 zł (pkt 2 rozstrzygnięcia). Dodatek - na wskazany w punkcie drugim rozstrzygnięcia okres - przyznano na uzupełnianie wydatków za zajmowane na podstawie stosunku prawnego najmu, przez jedną osobę, mieszkanie komunalne Gminy W., położone przy ul. [...] we W. Mieszkanie to ma 25,30 m² powierzchni użytkowej, jest centralnie ogrzewane i są w nim instalacje doprowadzające zimną i ciepłą wodę oraz gaz przewodowy. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując decyzję organu I instancji wskazało, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.) reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. W kontekście tego przepisu powołano następujący pogląd judykatury: "[...] zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, złożenie wniosku spełniającego wszystkie wymogi formalne skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto, w świetle przedstawionej regulacji, jego złożenie jest dopuszczalne w każdym czasie. Zatem w konsekwencji złożenia wniosku organ zobligowany jest do załatwienia sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do meritum, chyba że w sprawie zachodziłaby bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas gdy w sprawie niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia co do meritum z uwagi na przeszkody natury podmiotowej lub przedmiotowej, takie jak na przykład: brak upoważnienia prawodawcy do wydania decyzji administracyjnej czy tożsamość sprawy administracyjnej z już wcześniej rozpoznaną sprawą. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą jednak tego rodzaju przeszkody. Złożenie wniosku przez Skarżącego, w dniu [...] listopada 2009 r., oznacza że orzeczenie w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego nie obejmowałoby tego samego okresu 6 miesięcy, którego dotyczy decyzja organu I instancji z [...] lipca 2009r. Zatem w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania, a w konsekwencji postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji należało uznać, że zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest zasadny. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji czasowej i zawsze musi zawierać rozstrzygnięcie o dodatku we wskazanym wyżej okresie czasu. Ustawodawca jednocześnie nie określił w ustawie w jakim czasie winien być złożony wniosek ani też nie wiąże z datą złożenia wniosku skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych przysługujących stronie na podstawie omawianej ustawy. Strona może zatem składać dowolną ilość wniosków a obowiązkiem organu jest ich merytoryczne rozpatrzenie. Niewątpliwie nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu. Zasadne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile w pozostałej części rozstrzygnięto inną decyzją. Uwzględniając zatem ratio legis omawianej ustawy, należy przyjąć, że złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją wydaną na podstawie innego, wcześniej złożonego wniosku, stanowi jedynie negatywną przesłankę materialnoprawną do przyznania dodatku za miesiące objęte tą inną decyzją. Odnośnie miesięcy nie objętych inną decyzją organ administracji winien zbadać przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydać rozstrzygnięcie w tym zakresie. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1384/05, (dostępny w cbosa), sformułowanie «przyznaje na okres 6 miesięcy», użyte w przepisie art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, należy rozumieć w ten sposób, iż uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku przysługującego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyniku tej oceny, orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które dodatek stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zaś zakresie odmawia przyznania dodatku. W powołanym wyroku NSA wyrażono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że brak jest regulacji prawnych wykluczających wydanie decyzji w części przyznającej dodatek mieszkaniowy, a w części odmawiającej przyznania dodatku" - wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 1338/11. Zdaniem Kolegium, dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 marca 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia), na wniosek złożony dnia 2 lutego 2015 r., nie mógł być przyznany skarżącemu, gdyż na ten czas przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy już innymi decyzjami, jak podkreślono w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji: 1) decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 marca 2014 r., 2) decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], na okres od dnia 1 kwietnia 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r.; 3) decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], na okres od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. Dalej Kolegium wskazało, że skarżący - w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego - nie uzyskał dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (w realiach niniejszej sprawy 0,00 zł). Uwzględnienie art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oznacza, że Stronie przysługuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 328,53 zł [469,33 zł (wydatki mieszkaniowe za luty 2015 r.) x 70%]. Dodatek mieszkaniowy - na okres od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. - został przyznany skarżącemu w prawidłowej wysokości. Organ pierwszej instancji - w kwestionowanej decyzji - przedstawił sposób wyliczenia przyznanego dodatku mieszkaniowego, zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdzić zatem należy, mając na uwadze powyższe, że niewątpliwie rozstrzygnięcie badanej decyzji nie zostało podjęte z naruszeniem prawa. Kolegium podkreśliło, że dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych tylko części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania. Zakres udzielania pomocy określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą pomoc ta ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawnionej do takiego dodatku. Mając powyższe na uwadze kolegium orzekło, jak na wstępie. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi domagał się przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości 100% ponoszonych przez niego kosztów utrzymania zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. W czasie rozprawy przed Sądem skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 kwietnia 2015 r. ponieważ w części orzeka o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, gdy w okolicznościach sprawy (wynikającej z wyroku WSA w Białymstoku) ta część decyzji organu I instancji powinna orzekać o umorzeniu postępowania jako przedmiot bezprzedmiotowego. Jest to zdaniem skarżącego błąd kwalifikowany, który w rozumieniu art. 156 kpa eliminuje taką decyzję z obrotu prawnego, pomimo iż w drugiej części orzeka prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem, o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to sąd na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) – dalej ppsa może w zależności od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola Sądu oparta na wskazanych wyżej przepisach daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015r., nr SKO [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 marca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznająca dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2015 r. do 30 sierpnia 2015 r., w kwocie 328,53 zł miesięcznie (pkt 2 rozstrzygnięcia). Podstawę materialnoprawną rozpoznania wniosku jest ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem uzupełniającym własne wydatki zajmującego mieszkanie. Stosownie do art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać - co do zasady - 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Organ administracji publicznej właściwy w sprawach przyznawania dodatków mieszkaniowych, jest związany wskazaną regulacją prawną i nie może przyznać wyższego dodatku mieszkaniowego niż 70% wydatków mieszkaniowych. Nie może zatem uczynić zadość żądaniu skarżącego przyznania dodatku mieszkaniowego do 100 %. Ustawodawca uznał, że udział w wydatkach mieszkaniowych osoby zajmującej mieszkanie, ponoszony z uzyskanych własnych środków finansowych, powinien wynosić 30% miesięcznych wydatków. Uzyskanie środków na pokrycie udziału w wydatkach mieszkaniowych spoczywa na osobie uprawnionej do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych tylko części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania. Zakres udzielania pomocy określa ustawa, zgodnie z którą pomoc ta ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawnionej do takiego dodatku. Rada Miejska Wrocławia nie podwyższyła, ani nie obniżyła, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokości wskaźników procentowych, o których mowa wyżej, do czego ma uprawnienie na podstawie art. 6 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń, że skarżący - w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie uzyskał żadnego dochodu. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (w realiach niniejszej sprawy 496,33 zł). Uwzględnienie art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oznacza, że stronie przysługuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 328,53 zł. Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżący złożył w dniu 2 lutego 2015r.,a więc co do zasady dodatek mieszkaniowy należałoby przyznać na okres sześciu miesięcy począwszy od dnia 1 marca 2015r. Jednakże skarżący złożył wniosek w okresie obowiązywania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2014r., nr [...], którą odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 października 2014r. do 31 grudnia 2014r. i przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2015r. do 31 marca 2015r. oraz decyzji z 16 grudnia 2014 r., nr [...], odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 listopada 2014r. do 31 marca 2015r. i przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 kwietnia 2015r. do 30 kwietnia 2015r. Tym samym złożenie w dniu 2 lutego 2015r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który już przyznano dodatek decyzją z dnia 17 listopada 2014 r. i 16 grudnia 2014 r. stanowiło negatywną przesłankę do przyznania dodatku za miesiące objęte tymi decyzjami (od 1 marca 2015r. do 30 czerwca 2015r.). Odnośnie natomiast miesięcy nieobjętych tymi decyzjami przyznano wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy za okres od 1 lipca 2015r. do 31 sierpnia 2015r. Należy wskazać, że nie jest dopuszczalne przyznanie dodatku mieszkaniowego tej samej osobie, na ten sam okres czasu. Podkreślenia wymaga, że wyliczenie dodatku mieszkaniowego nie zależy od uznania organu orzekającego, jest to wyliczenie matematyczne i nie może być zwiększone lub zmniejszone niezależnie od sytuacji życiowej czy innych okoliczności w sprawie. Organy orzekające dokonały prawidłowego obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego przysługującego skarżącemu. Zaskarżone orzeczenie wydane zostało w wyniku prawidłowego ustalenia istotnych w sprawie okoliczności – na podstawie danych zawartych we wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz w konsekwencji prawidłowego zastosowania przepisów ustawy. Dodać należy, że w toku rozprawy skarżący sprecyzował wniosek skargi domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 kwietnia 2015 r. ponieważ w części orzekała ona o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, gdy w okolicznościach sprawy, ta część decyzji organu I instancji powinna orzekać o umorzeniu postępowania jako przedmiot bezprzedmiotowego. Jest to zdaniem skarżącego błąd kwalifikowany, który w rozumieniu art. 156 kpa eliminuje taką decyzję z obrotu prawnego, pomimo iż w drugiej części orzeka prawidłowo. Z przedstawionych wcześniej względów stanowiska skarżącego co do bezprzedmiotowości postępowania nie można jednak podzielić, tym bardziej, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego był przez skarżącego podtrzymywany – nie został cofnięty, co niewątpliwie wiodłoby do bezprzedmiotowości postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.