IV SA/Wr 415/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. K. K. (dalej jako strona lub skarżący) w dniu 25 kwietnia 2019 r. nabył od Gminy Miejskiej N. prawo własności lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w N. W wyniku zawartej umowy skarżący zapłacił sprzedającej kwotę 3.031,46 zł z tytułu niewykorzystanej zaliczki wpłaconej przez sprzedającą na fundusz remontowy. Pismem z dnia 28 maja 2019 r. skarżący wezwał Burmistrza N. (dalej jako Burmistrz lub organ pierwszej instancji) do zwrotu niesłusznie jego zdaniem pobranej należności z tytułu niewykorzystanej zaliczki na fundusz remontowy. Burmistrz w odpowiedzi z dnia 29 maja 2019 r., nr [...], poinformował skarżącego o braku istniejących podstaw prawnych do zwrotu środków pochodzących z funduszu remontowego, albowiem sposób rozliczenia tej należności został zaakceptowany przez samego skarżącego w trakcie rokowań przeprowadzonych w dniu 24 kwietnia 2019 r., których zwieńczeniem była podpisana umowa cywilnoprawna. Skarżący nie zgodził się z udzieloną mu odpowiedzią i wniósł od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy). Zakwestionował w nim sposób działania organu pierwszej instancji wskazując, że nie miał on prawa żądania zwrotu wniesionej zaliczki na fundusz remontowy oraz był zobligowany do udzielenia odpowiedzi na jego wezwanie w formie stosownego aktu (decyzji, postanowienia lub uchwały), nie zaś zwykłego pisma. Kolegium postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tj. sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej przez umocowany do tego organ administracji publicznej. Kwestia rozliczenia funduszu remontowego pomiędzy nabywcą lokalu mieszkalnego a sprzedającym – w ocenie organu odwoławczego – nie leży w sferze prawa administracyjnego, przewidującego konieczność wydania decyzji administracyjnej, lecz stanowi zagadnienie z zakresu prawa cywilnego. Dlatego też Kolegium stwierdziło, że odwołanie wniesione od pisma organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie było niedopuszczalne i nie mogło podlegać rozpoznaniu w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a. oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 737 ze zm.). Skarżący podkreślił, że na organach samorządowych ciąży obowiązek rozpatrywania, załatwiania i dokonywania czynności zgodnie z prawem. W niniejszej zaś sprawie organ pierwszej instancji, wbrew stosownej uchwale wspólnoty mieszkaniowej, o której istnieniu strona miała się dowiedzieć dopiero po sporządzeniu aktu notarialnego, niezasadnie otrzymał zwrot środków pieniężnych zgromadzonych w ramach funduszu remontowego. W ocenie skarżącego, Kolegium stoi zatem na błędnym stanowisku, że przy sprzedaży mieszkania nie doszło do naruszenia prawa. Organ odwoławczy nie ma również racji jeżeli chodzi o stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy winno nastąpić także na gruncie prawa administracyjnego i pozostaje ono w zakresie właściwości Kolegium. Z tych powodów skarżący uznał wniesioną skargę za zasadną i zasługującą na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie było prawidłowe i zostało podjęte zgodnie z obowiązującym prawem. Podstawą formalną kwestionowanego postanowienia był art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym, czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1053/06, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest przy tym również i to, że powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia w pierwszej kolejności kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem jego dopuszczalności. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne, organ może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. W niniejszej sprawie, na etapie wstępnej kontroli formalnej wniesionego przez skarżącego środka odwoławczego Kolegium uznało, że kwestionowane stanowisko organu pierwszej instancji, wyrażone w piśmie z dnia 29 maja 2019 r., po pierwsze nie stanowi decyzji administracyjnej, po drugie zaś obejmuje materię cywilnoprawną. Wskazane okoliczności stanowią zatem o niedopuszczalności wniesionego odwołania. Z takim stwierdzeniem – zdaniem Sądu – należy się zgodzić. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami pozostaje bowiem roszczenie o zwrot uiszczonej przez skarżącego należności z tytułu zaliczki na fundusz remontowy. Należy zauważyć, że uiszczenie tych środków nastąpiło w związku z nabyciem przez skarżącego prawa własności lokalu mieszkalnego w drodze umowy sprzedaży. Ukształtowany w takich okolicznościach faktycznych stosunek prawny miał więc charakter cywilny, odznaczający się m.in. równorzędnością podmiotów i swobodą każdego z nich do zaakceptowania warunków na jakich umowa sprzedaży miałaby zostać zawarta. Nie zmieniał tego fakt, że jedną z jej stron była jednostka samorządu terytorialnego. Nie działała ona bowiem w niniejszej sprawie w sposób władczy, lecz jedynie realizowała przysługujące jej prawo do dysponowania nieruchomościami wchodzącymi w skład jej zasobu komunalnego. Dlatego też udzieloną przez organ pierwszej instancji odpowiedź z dnia 29 maja 2019 r. należało zakwalifikować jedynie jako jego stanowisko względem roszczenia o zwrot uiszczonej należności pieniężnej z funduszu remontowego, nie zaś jako wiążącą wypowiedź organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie administracyjnej. Pismo to nie stanowiło zatem decyzji kończącej postępowanie administracyjne, ani innego rodzaju aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. W konsekwencji, w przypadku braku zgody na wyrażoną przez organ pierwszej instancji odmowę zwrotu należności z tytułu zaliczki na fundusz remontowy, skarżący mógł co najwyżej wystąpić z powództwem do właściwego sądu powszechnego, a nie z odwołaniem skierowanym do organu wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji. Zgodnie bowiem z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm.), do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są co do zasady sądy powszechne. Dochodząc do takich wniosków Kolegium nie miało zatem innej możliwości jak stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania. Wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie – wbrew twierdzeniom skarżącego – zostało zatem podjęte w granicach i na podstawie prawa, tj. zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i dookreśloną w art. 7 k.p.a. Warto również zauważyć, że w treści zakwestionowanego postanowienia Kolegium w ogóle nie wypowiedziało się co do prawidłowości rozliczenia pomiędzy stronami spornej należności, ograniczając się jedynie do formalnej kontroli wniesionego odwołania. Nie mogło zatem w żaden sposób naruszyć przepisów ustawy o własności lokali. Stąd też pozbawionym podstaw był zarzut skarżącego, jakoby organ odwoławczy miał stwierdzić, że przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nie doszło do naruszenia prawa. Reasumując należało uznać, że Kolegium dokonało prawidłowej kontroli formalnej wniesionego środka zaskarżenia, w efekcie której zasadnie określiło charakter prawny pisma, od którego środek ten został złożony, trafnie dochodząc do przekonania, że jest on niedopuszczalny. Mając na uwadze wskazane okoliczności, jak i uznając, że podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.