IV SA/Wr 419/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 oraz art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej w skrócie przywoływana jako "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku złożonego przez Skarżącą E. B. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. wymieniony wyżej Wójt Gminy orzekł o uznaniu, że wypłacona skarżącej kwota 219,36 zł w okresie maj-czerwiec 2018 r. jako część świadczeń z funduszu alimentacyjnego, podlega zwrotowi na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Pismem datowanym na dzień 29 kwietnia 2019 r. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji oraz wniosek o zawieszenie tego postępowania odwoławczego z uwagi na toczące się inne postępowanie na jej wniosek, a mianowicie o umorzenie kwoty 179,36 zł podlegającej zwrotowi za okres maj-czerwiec 2018 r. Z kolei pismem z 8 maja 2019 r., skierowanym do organu pierwszej instancji skarżąca wskazała na złożone odwołanie od decyzji z dnia [...].04.2019 r. wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego oraz na wniosek o umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty części świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wypłaconych w okresie maj-czerwiec 2018 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. w sprawie nr [...] odmówiło zawieszenia postępowania odwoławczego toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J. od decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]. Jednocześnie Kolegium pouczyło o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie tej sprawy. W dniu zaś 1 lipca 2019 r. wpłynął do Kolegium wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z [...] czerwca 2019 r. o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego. Skarżąca wniosła o zawieszenie tego postępowania wskazując między innymi na to, że zasada ekonomiki procesowej nakazuje w pierwszej kolejności wydać orzeczenie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej o umorzenie kwoty 179,36 zł, która podlega zwrotowi za okres maj-czerwiec 2018 r. W ocenie Skarżącej ewentualne uwzględnienie tego wniosku będzie w sposób oczywisty skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. W sprawie zatem złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie kwestii zawieszenia postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. w pierwszej kolejności zacytowało przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowiący, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak zauważyło Kolegium - zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi już obecnie wątpliwości, że treść tego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"), tak np. orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1914/17. Skoro w przepisie tym użyto określenia, iż zażalenie przysługuje na "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne (tj. tamujące bieg postępowania), to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotą art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego jest pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia uniemożliwiające kontynuowanie postępowania administracyjnego. Wykluczona jest zatem możliwość zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia (jak w niniejszej sprawie) oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jednocześnie strona niezadowolona z takich rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich instancyjnej kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (tak: NSA w uzasadnieniu postanowienia z 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1272/12). Jak zauważyło Kolegium, przedstawione stanowisko jest obecnie dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało wniosek strony o ponowne rozpoznanie sprawy za niedopuszczalny. Przy czym wskazało, że bez znaczenia pozostaje tu okoliczność wadliwego pouczenia przez Kolegium o przysługującym stronie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Błędne pouczenie strony przez organ nie może zmieniać obowiązującego porządku prawnego. Prawa procesowe stron postępowania wynikają bowiem z przepisów prawa i nie mogą być modyfikowane przez wadliwe pouczenia organów. W skardze na to ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od postanowienia Kolegium odmawiającego zawieszenia postępowania odwoławczego, Skarżąca wniosła o zmianę orzeczenia poprzez zawieszenie postępowania odwoławczego toczącego się w przedmiocie opisanej wyżej decyzji, ewentualnie wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Zdaniem Skarżącej obecne rozstrzygnięcie Kolegium nie odnosi się do materii zawieszenia postępowania na wniosek. Tymczasem wniosek ten jest o tyle zasadny, że zasada ekonomiki procesowej nakazuje w pierwszej kolejności wydać orzeczenie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Skarżącej o umorzenie kwoty 179,36 zł, podlegającej zwrotowi za okres maj-czerwiec 2018 r. Ewentualne uwzględnienie tego wniosku w sposób oczywisty skutkować będzie umorzeniem postępowania odwoławczego toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie skutkujące dalszym procedowaniem przez Kolegium w sprawie z odwołania od decyzji o zwrocie pobranych świadczeń i ewentualne negatywne dla Skarżącej zakończenie tego postępowania) prowadzić będzie do wdrożenia postępowania sądowoadministracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przez cały ten czas zawieszone pozostawać będzie postępowanie o umorzenie wymienionej kwoty. Z kolei zawieszenie wszczętego postępowania odwoławczego i umożliwienie procedowania Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej - w razie wydania przez Ośrodek decyzji korzystnej dla Skarżącej - prowadzić będzie do umorzenia wszelkich innych postępowań jako zbędnych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodność z prawem oznacza zgodność z przepisami proceduralnymi oraz z unormowaniami o charakterze materialnoprawnym. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; poniżej przywoływana jako "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania powołanych w zaskarżonym postanowieniu przepisów prawa. Podstawą prawną kontrolowanego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zauważyć przy tym należy, że powołany przepis będzie miał zastosowanie do zażaleń, czyli środków zaskarżenia wnoszonych do organów administracji od wydanych postanowień, z uwagi na odesłanie zawarte w art. 144 k.p.a. Zgodnie bowiem z ostatnio wskazanym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w przepisach poświęconych zażaleniom (w rozdziale 11 k.p.a.), do zażaleń należy odpowiednio stosować regulacje dotyczące odwołań. Materia zaskarżalności postanowień odnoszących się do zawieszania postępowania administracyjnego, uregulowana jest w art. 101 § 3 k.p.a. Zgodnie z jego treścią – na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak trafnie wskazał organ odwołując się również do wykładni historycznej w swej zgodnej z prawem oraz odzwierciedlającej poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym argumentacji - z aktualnego brzmienia tego przepisu wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro bowiem w cytowanym przepisie użyto określenia, że zażalenie przysługuje na "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania", to należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Ratio legis wprowadzenia obowiązującego aktualnie brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. był zamiar ustawodawcy przyspieszenia toku postępowań administracyjnych poprzez wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Kontrola postanowień, od których nie służy środek zaskarżenia nie odbywa się w odrębnym trybie administracyjnym, lecz w ramach możliwości ewentualnego ich zakwestionowania na podstawie art. 142 k.p.a., to znaczy w odwołaniu złożonym od decyzji lub w skardze do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu drugiej instancji. Błędne pouczenie zawarte w postanowieniu odmawiającym zawieszenia postępowania odwoławczego o prawie do zaskarżenia tego postanowienia w drodze sformułowania "wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy", nie oznacza przyznania stronie prawa do takiego zaskarżenia. Prawo do zaskarżenia danego orzeczenia lub czynności organu wynikać bowiem musi z przepisu ustawy i nie podlega dowolnej modyfikacji. W zakresie zaskarżalności postanowień przepis art. 141 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi wyraźnie, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Błędne pouczenie dokonane przez organ nie kreuje dla strony postępowania uprawnień nieprzewidzianych normami ustawowymi, a wobec tego nie stwarza prawa do skutecznego złożenia zażalenia tudzież wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wadliwe pouczenie organu o środku zaskarżenia, w sytuacji gdy ono nie przysługuje według norm prawa, pozostaje zatem bez wpływu na trafność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Organ nie mógł zatem merytorycznie ponownie rozważać kwestii zawieszenia postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy – skoro żaden środek zaskarżenia nie przysługiwał od wydanego postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania odwoławczego co z kolei skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności tegoż środka zaskarżenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie), to zarzuty zawarte w skardze nie podlegały w ogóle rozpoznaniu w zakresie zasadności odmowy zawieszenia postępowania. Kontrola sądowoadministracyjna mogła obejmować w niniejszej sprawie wyłącznie legalność postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (incydentalnej, wpadkowej) jaką jest problematyka odmowy zawieszenia toczącego się postępowania jurysdykcyjnego w drugiej instancji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.