IV SA/Wr 420/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę w całości. Wojewoda D. (organ odwoławczy, organ II instancji) postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 217 § 1 i § 2, art. 218, art. 219 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a. po rozpoznaniu zażalenia Z. Z. (dalej skarżący) na postanowienie Starosty D. (organ I instancji) z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że skarżący w dniu 2 marca 2015 r. złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o następującej treści: "Z. Z. zam. [...], [...] D., jest zarejestrowany w tutejszym urzędzie, jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. W/w stawiał się na wezwania tutejszego urzędu, ale nie otrzymał żadnej propozycji zatrudnienia czy oferty zatrudnienia". Jednocześnie wnioskodawca wskazał, iż zaświadczenie jest mu potrzebne do wytoczenia powództwa. Jak dalej wyjaśnił organ pierwszej instancji, zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego. Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym (wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 1898/10, LEX nr 1079721). Po dokonaniu analizy znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów art. 217 §1 i §2 k.p.a. oraz 218 §1 i §2 k.p.a. organ wskazał, że prowadzi jedynie rejestr osób bezrobotnych i poszukujących pracy oraz rejestr pracodawców. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz.U. z 2015 poz. 149 ze zm.), minister właściwy do spraw pracy może tworzyć rejestry centralne zawierające dane dotyczące rynku pracy, instytucji rynku pracy, projektów, udzielonej pomocy i świadczeń, a także dane dotyczące poszukujących pracy, bezrobotnych, pracodawców i ofert pracy, gromadzone przez publiczne służby zatrudnienia na podstawie przepisów ustawy, oraz może przetwarzać te dane na zasadach określonych w przepisach o ochronie danych osobowych. W myśl ust. 5 powyższego artykułu, publiczne służby zatrudnienia przekazują dane do rejestrów centralnych utworzonych na podstawie ust. 4 oraz mogą z nich korzystać w zakresie niezbędnym do realizacji zadań określonych w ustawie, wykorzystując oprogramowanie, o którym mowa w ust. 3, lub narzędzia określone w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. c. Stwierdzono także, iż powiatowy urząd pracy, zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 1 cyt. ustawy, rejestruje bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzi rejestr tych osób. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1299), rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy stanowi elektroniczny zbiór danych o bezrobotnych i poszukujących pracy, uzyskanych w trakcie rejestracji, oraz w trakcie posiadania statusu bezrobotnego albo poszukującego pracy, w tym w szczególności danych dotyczących proponowanych i udzielanych form pomocy określonej w ustawie, pozbawienia posiadanego statusu oraz przyczyn tego pozbawienia. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż z uwagi na fakt, że sformułowana przez skarżącego we wniosku treść zaświadczenia nie stanowi poświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzających istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym, z tych względów odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej. Dalej organ wyjaśnił, iż mając na uwadze, że wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie ma odzwierciedlenia w prowadzonych przez Powiatowy Urząd Pracy ewidencjach i rejestrach odstąpił od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ze względu na fakt, iż ewentualne wykazanie interesu prawnego przez stronę i tak nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a jedynie niepotrzebnie przedłużyło postępowanie. Kwestionując powyższe orzeczenie, skarżący wniósł zażalenie do Wojewody D. W uzasadnieniu zażalenia skarżący zakwestionował powołane przez organ pierwszej instancji fakty, uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ odwoławczy nie uwzględniając zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po wstępnym przytoczeniu regulacji art. 217 i 218 k.p.a. organ odwołał się do istoty zaświadczenia. Wskazał że zasady wydawania przez organy administracji publicznej zaświadczeń zostały uregulowane w art. 217 k.p.a. Z przepisu art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle powyższych regulacji "zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym) na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie." (Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004 r., nr 10, s. 58-68). Zaświadczenie jest więc pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r" sygn. akt I SA 268/83, publik, w ONSA 1983, Nr 1, poz. 47). Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że zaświadczenie to akt, który potwierdza istnienie uprawnień, czy obowiązków określonych (stworzonych lub ustalonych) uprzednio wydanym indywidualnym aktem prawnym (konstytutywnym lub deklaratoryjnym). Przedmiotem zaświadczenia może być nie tylko stan prawny określony decyzją administracyjną ale także innym aktem indywidualnym, np. ugodą lub umową zawartą w myśl przepisów prawa administracyjnego lub cywilnego przed organem albo przez organ z wnioskodawcą lub inną osobą a także stan prawny wyznaczony przez konkretne działanie administracji, podjęte na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów prawa (Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004 r., nr 10, s. 58-68). Postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle (np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania lub braku interesu prawnego wnioskodawcy); 3) poprzez odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o jego wydanie. Dwa z ostatnich rodzajów rozstrzygnięć podejmowane są zgodnie z art. 219 k.p.a., w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, w odróżnieniu od pierwszego ze wskazanych rozstrzygnięć, które jest czynnością faktyczną mającą charakter dokumentu urzędowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że skarżący został zarejestrowany w dniu 21 listopada 2014 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. jako osoba bezrobotna. W wyniku tej czynności Starosta D. decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekł o uznaniu wymienionego z dniem 21 listopada 2014 r. za osobę bezrobotną i o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 21 listopada 2014 r. Wojewoda zgodził się z organem pierwszej instancji, iż z przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, iż organy zatrudnienia dokonują rejestracji osób bezrobotnych i poszukujących pracy i prowadzą rejestry tych osób (art. 33 ust. 1). Zgodnie zaś z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1299), rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy stanowi elektroniczny zbiór danych o bezrobotnych i poszukujących pracy, uzyskanych w trakcie rejestracji, oraz w trakcie posiadania statusu bezrobotnego albo poszukującego pracy, w tym w szczególności danych dotyczących proponowanych i udzielanych form pomocy określonej w ustawie, pozbawienia posiadanego statusu oraz przyczyn tego pozbawienia. Z tym zastrzeżeniem, że zgodnie z § 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia, bezrobotnego albo poszukującego pracy wyłącza się z rejestru bezrobotnych i poszukujących pracy w przypadku utraty odpowiednio statusu bezrobotnego albo poszukującego pracy. Nadto z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji oraz trybu i sposobów prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 667), wynika, iż powiatowy urząd pacy prowadzi rejestr pracodawców krajowych, z którymi współpracuje. Uwzględniając powyższe przepisy organ II instancji stwierdził, iż nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści wskazanej przez skarżącego, bowiem w tym zakresie wskazane we wniosku okoliczności nie są faktami wynikającymi z ksiąg, rejestrów i innych dokumentów będących w posiadaniu organu administracji publicznej. Tym samym organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Nadto stwierdził, że w tym stanie rzeczy, za w pełni uzasadnione należy uznać odstąpienie przez organ pierwszej instancji od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia istnienia interesu prawego wymaganego art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Istotnie nawet jego wykazanie w tym postępowaniu nie mogło wpłynąć, z uwagi na treść art. 218 § 2 k.p.a., na wynik postępowania. Strona w złożonej przez siebie skardze zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie jako niezgodne z prawem i stanem faktycznym. W uzasadnieniu skargi strona wdając się w polemikę z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zakwestionowała podstawę prawną przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania zaświadczenia oraz powołane przez organy obu instancji fakty uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z obowiązującym prawem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody D., którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i nast. k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zaświadczenie jest wydawane w toku odrębnego postępowania, które uregulowane zostało w przepisach działu VII k.p.a. Służy ono potwierdzeniu, w formie urzędowej, określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. W przypadku gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, wystawienie zaświadczenia poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym, które ma uproszczony charakter i dotyczy oceny interesu prawnego wnioskodawcy oraz ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Wyjaśnić przy tym należy, że konieczne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może zastępować danych, wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Postępowanie to odnosić się może bowiem do zbadania okoliczności, wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, co do faktów albo stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 marca 2014 r., II SA/Ol 1122/13, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia. Podstawy do odmowy wydania zaświadczenia istnieją, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2014). Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Organ administracji bowiem, stwierdzając, że sprawy mające stanowić przedmiot zaświadczenia są sporne, jest zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, LEX nr 37646). W rozpatrywanej sprawie skarżący zwrócił się do Starosty D. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o następującej treści: "Z. Z. zam. [...], [...] D., jest zarejestrowany w tutejszym urzędzie, jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. W/w stawiał się na wezwania tutejszego urzędu, ale nie otrzymał żadnej propozycji zatrudnienia czy oferty zatrudnienia". Jak już wskazano, natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. W ocenie Sądu, na gruncie przedmiotowej sprawy organy obu instancji zasadnie uznały, że sposób sformułowanego przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczenia, spowodował niemożność jego pozytywnego rozpatrzenia. Istota żądania wykraczała bowiem poza ramy zaświadczenia, a wnioskodawca usiłował wymóc na organie I instancji wydanie zaświadczenia o treści nie znajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd przede wszystkim stwierdza, że wynikają one z niezrozumienia przez skarżącego podstaw odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy konieczny do prawidłowego rozpoznania sprawy, wyprowadzając z niego logiczne i merytorycznie uzasadnione wnioski, zaś swoje stanowisko w tym zakresie wraz z uzasadniającą je argumentacją zawarły w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu postanowienia, spełniającym wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja skarżącego, koncentrująca się na polemice z przyczyną, z powodu której organ odmówił wydania zaświadczenia, sprowadza się do twierdzenia, że organ nie miał kompetencji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bowiem skarżący żądał jedynie potwierdzenia określonych we wniosku faktów. Tymczasem wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia tak jak to wyżej wskazano ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych, co w niniejszej sprawie, jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, nie mogło mieć miejsca. Żądanie skarżącego w istocie sprowadzało się bowiem do wydania zaświadczenia o konkretnej treści sformułowanej przez skarżącego, mającego potwierdzać fakty (częściowo nieaktualne z uwagi na wcześniejszą utratę przez skarżącego statusu bezrobotnego i związane z tym konsekwencje) nie wynikające z danych będących w posiadaniu organu i zawierającego treści ocenne. Tymczasem treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia( por wyrok z dnia 11 stycznia 2000 r. I SA/Wr 2709/98 niepubl.) Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do takiego naruszenia przepisów, które obligowałoby do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.