IV SA/Wr 425/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 16 lipca 2024 r. nr SKO.IP/41/19/24 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Z. K. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wystąpił do Starosty Lwóweckiego (dalej: Starosta, organ pierwszej instancji) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i edukacji prawnej na terenie Powiatu Lwóweckiego w 2024 r. Wnioskował o przesłanie zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, protokołem komisji konkursowej i kartą oceny ofert złożonych w konkursie oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników. Decyzją z 17 stycznia 2024 r. Starosta odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania wybranej w konkursie treści oferty. Powołał się na ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W pozostałym zakresie udostępnił informację publiczną zgodnie z wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, Kolegium) uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazało, że Starosta nie rozważył, czy w istocie cała treść oferty powinna być chroniona tajemnicą przedsiębiorcy i czy oferent (Stowarzyszenie S., dalej: Stowarzyszenie) jest chroniony tajemnicą przedsiębiorcy. Także decyzją z 7 marca 2024 r. Starosta odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania wybranej w konkursie treści oferty, w części dotyczącej opisu zadania i charakterystyki oferenta. Ponownie powołał się na ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Kolegium - po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniało, że Starosta powinien ustalić, w jakim dokładnie zakresie Stowarzyszenie zastrzegło tajemnicę przedsiębiorcy i uzyskać stanowisko Stowarzyszenia co do udostępnienia wnioskowanej treści oferty. Pismem z 4 czerwca 2024 r. Stowarzyszenie złożyło oświadczenie o braku zgody na udostępnienie treści oferty. Decyzją z 10 czerwca 2024 r. Starosta odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania wybranej w konkursie treści oferty, w części III - opis zadania (pkt 3 - syntetyczny opis zadania; pkt 4 - plan i harmonogram działań na rok 2024; pkt 5 - opis zakładanych rezultatów realizacji zadania publicznego; pkt 6 -dodatkowe informacje dotyczące rezultatów realizacji zadania publicznego) oraz w części IV pkt 2 (charakterystyka oferenta - zasoby kadrowe i rzeczowe oferenta, które będą wykorzystane do realizacji zadania). Ponownie powołał się na ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Kolejno odniósł się do każdego nieudostępnionego punktu treści oferty, wyjaśniając powody objęcia ich ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorcy. Swoje stanowisko obszernie uargumentował. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Kolegium utrzymało decyzję Starosty w mocy. Zaakcentowało, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy wymagające zbadania - materialny i formalny. Wskazało, że w oświadczeniu Stowarzyszenia o braku zgody na udostępnienie treści oferty powołano się na autorskie rozwiązania, koncepcje techniczne oraz organizacyjne mające gwarantować prawidłową realizację zadania, które stanowią wynik wieloletniej działalności Stowarzyszenia. Upublicznienie tych informacji mogłoby skutkować ich przejęciem przez inne podmioty aplikujące w analogicznych, corocznych konkursach. Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy uznało, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z przepisami materialnymi i procedurą. W skardze - skarżąc decyzję SKO w całości - skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, że informacje zawarte w ofertach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy informacje te w znacznej mierze są co roku upubliczniane przez Stowarzyszenie na jego stronie, gdzie oficjalnie są zaprezentowane wszystkie działania związane z edukacją prawną Stowarzyszenia, a ponadto rodzaje zadań z edukacji prawnej zostały udostępnione przez organ w innym punkcie oferty (V - kalkulacja kosztów realizacji zadania publicznego) i dane te są dostępne w treści sprawozdania Stowarzyszenia na jego stronie - tym samym nie można w tym przypadku mówić o tajemnicy przedsiębiorcy; ponadto organ w żaden sposób nie przeanalizował, czy w odniesieniu do poszczególnych konkretnych informacji spełnione zostały przesłanki uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy, a jednocześnie, w razie potwierdzenia tej okoliczności, należało w treści decyzji odpowiednio uzasadnić odmowę udzielenia informacji publicznej, a w jej motywach wyjaśnić, na czym polega tajemnica przedsiębiorcy w przypadku konkretnej informacji publicznej wynikającej z danego dokumentu znajdującego się w dyspozycji podmiotu, czemu organ nie sprostał, a także nie dokonał ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, a swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na woli oferenta, nie dokonując ustaleń mających umożliwić ocenę, czy dana informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorcy z uwagi na jej element materialny; organ nie wyjaśnił również w treści decyzji, czy Stowarzyszenie posiada status przedsiębiorcy; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych; - art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233 ze zm., dalej: u.z.n.k.) poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w ofertach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Wskazaną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", co jest wywodzone nie tylko z treści powołanych przepisów, ale - przede wszystkim - z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W pojęciu tym będą się zatem mieściły wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak i informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organy wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od organów. W sprawie bezsporne jest, że adresat wniosku - Starosta - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Trafnie też organy uznały, że żądana informacja w postaci treści oferty wybranej w konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej stanowi informację publiczną. Wybrana oferta ma związek z zawieraniem i wykonywaniem umów przez organ administracji publicznej, gdyż powinna spełniać wszystkie kryteria i warunki podane przez organ w konkursie oraz stanowi podstawę zawarcia umowy mającej na celu wykonanie zadania publicznego. Odzwierciedla też spełnienie kryteriów i warunków konkursu, co podlega kontroli społecznej, w tym w ramach prawa do informacji publicznej. Pomimo że sama oferta nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji, to z uwagi na fakt, że jej treść wprost odnosi się do projektowanego sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania podmiotom zewnętrznym wobec powiatu, należało uznać, że zawiera informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 21 maja 2019 r., II SAB/Rz 26/19 oraz WSA we Wrocławiu z 6 sierpnia 2024 r., IV SAB/Wr 137/24, dostępne - podobnie jak wszystkie powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych - w CBOSA). Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma jednak charakteru bezwzględnego i podlegać może ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Podstawą wydania decyzji odmownych w sprawie było uznanie, że treść wybranej oferty w części wskazanej przez organy stanowi tajemnicę przedsiębiorcy - Stowarzyszenia, wobec czego nie powinna zostać udostępniona. Tajemnica przedsiębiorcy nie została zdefiniowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, toteż wyprowadza się ją z definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. W orzecznictwie sądowym na podstawie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", gdy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich. Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może opierać się wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2143/13 oraz z 27 października 2017 r., OSK 3176/15). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji. Mając na uwadze, że Stowarzyszenie wraz z ofertą zastrzegło tajemnicę przedsiębiorcy co do części III pkt 3-6 oraz części IV pkt 1-2 oferty, a ponadto w toku postępowania złożyło oświadczenie o braku zgody na udostępnienie treści oferty, czym wyraziło wolę utajnienia tych informacji (element formalny tajemnicy przedsiębiorcy), obowiązkiem organów orzekających w sprawie było dokonanie oceny, czy informacje, których nie chce udostępnienia oferent z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, rzeczywiście stanowią taką tajemnicę, także w ujęciu materialnym, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym celu należało poddać analizie - w tym kontekście - każdy ze wskazanych wyżej punktów oferty z osobna, gdyż każdy z nich zawiera odrębne informacje, mogące potencjalnie zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Analiza zaskarżonej decyzji Kolegium potwierdza, że organ ten zaniechał wszechstronnego rozważenia treści oferty pod kątem zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy. W sytuacji, gdy organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jego obowiązkiem było dokonanie wnikliwej oceny każdego z kwestionowanych punktów oferty pod kątem tajemnicy przedsiębiorcy i odniesienie swych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do tak sprecyzowanych treści. Kolegium - odmawiając udostępnienia informacji publicznej - powinno kolejno wykazać, że każdy ze wskazanych punktów oferty zawiera dane będące tajemnicą przedsiębiorcy w wyżej wskazanym rozumieniu. Tymczasem w zaskarżonej decyzji takich szczegółowych ocen i ustaleń odnoszących się do konkretnych punktów oferty zabrakło. Uzasadnienie decyzji ogranicza się bowiem wyłącznie do przedstawienia, czym jest tajemnica przedsiębiorcy, przywołania stanowiska Stowarzyszenia w przedmiocie braku zgody na udostępnienie treści oferty, poczynienia pewnych zastrzeżeń co do stanowiska organu pierwszej instancji i ostatecznie lakonicznego stwierdzenia, że zaskarżona decyzja Starosty wydana została zgodnie z przepisami materialnymi i procedurą. Zabrakło w nim wyrażenia własnych ustaleń i oceny organu w kwestii materialnego aspektu tajemnicy, a także odniesienia się do poszczególnych części oferty. Niedopuszczalne było potraktowanie wszystkich punktów oferty, co do których odmówiono udostępnienia informacji publicznej, w sposób zbiorczy i ogólnikowy, bez przeprowadzenia odrębnej analizy każdego z nich, w sytuacji, gdy zawierają one odmienne dane, które powinny zostać zbadane pod kątem tajemnicy przedsiębiorcy. Poczyniona przez Kolegium argumentacja w zaskarżonej decyzji była niewystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia, że w sprawie zaistniały podstawy do odmowy udostępnienia treści oferty w spornej części. Organ nie wyjaśnił też, w jaki konkretnie sposób udostępnienie tych informacji prowadziłoby do naruszenia interesów przedsiębiorcy i na czym konkretnie naruszenie to miałoby polegać. Z wyżej wymienionych względów Sąd uznał, że Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło okoliczności, które warunkowały możność odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto sprawa została rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Wydana w sprawie decyzja Kolegium tak naprawdę przedmiotowej sprawy ponownie nie rozstrzyga. Stanowi jedynie przywołanie stanu faktycznego sprawy, syntetyczne wskazanie stanowiska Stowarzyszenia i organu pierwszej instancji oraz lakonicznie stwierdzenie, że wydana przez Starostę decyzja odpowiada prawu. Ze sporządzonego uzasadnienia nie wynika, aby dokonało ono ponownego przeanalizowania argumentów przemawiających czy to za udostępnieniem skarżącemu żądanych przez niego informacji, czy też za ograniczeniem jego konstytucyjnego uprawnienia. Wobec powyższego, Kolegium załatwiło sprawę z naruszeniem art. 15 k.p.a. W takiej sytuacji SKO wadliwie, gdyż co najmniej przedwcześnie, zastosowało przepis prawa materialnego - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Naruszenie prawa materialnego miało tu charakter wtórny, albowiem było konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty złożyły się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku, w szczególności kompleksowo rozważy możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorcy danych zawartych w każdym spornym punkcie treści oferty z osobna.