II SAB/Rz 26/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] we [...] na bezczynność Starosty [....] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. w zakresie oferty wybranej przez Zarząd Powiatu [...] jako najkorzystniejszej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz strony skarżącej Fundacji [....] we [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Fundacji [...] we [...] (dalej w skrócie: Fundacja) jest bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w dniu 23 stycznia 2019 r. Fundacja złożyła do Starosty Powiatu [...] drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa obywatelskiego na 2019 r. Skarżąca zażądała udzielenia informacji poprzez przesłanie skanu (w formacie pdf): 1. pisma rozwiązującego umowę zawartą na powierzenie w 2019 r. organizacji pozarządowej prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa obywatelskiego, 2. oferty wybranej przez zarząd powiatu jako najkorzystniejszej, 3. protokołu z posiedzenia komisji konkursowej oraz ewentualnie kart oceny, 4. uchwały zarządu powiatu. Odpowiadając na powyższy wniosek, Organ przy piśmie przesłanym do Fundacji drogą elektroniczną w dniu 30 stycznia 2019 r., załączył dokumenty wnioskowane w punktach 1, 3 oraz 4 złożonego wniosku, odnośnie natomiast punktu 2 wniosku poinformował, że wnioskowane w tym punkcie dokumenty nie stanowią informacji publicznej w świetle ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, gdyż taką są co do zasady jedynie dokumenty urzędowe. Pismem z dnia 12 marca 2019 r. Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Starosty Powiatu [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem z dnia 23 stycznia 2019 r. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w zakresie określonym w pkt 2 przedmiotowego wniosku, a także o zasądzenie na jej rzecz od Organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoją skargę Fundacja wskazała, że Organ pozostaje w bezczynności w zakresie pkt 2 złożonego przez nią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Skarżącej składana w trybie otwartego konkursu i wybrana przez zarząd jako najkorzystniejsza oferta, jest dokumentem, który stanowi informację publiczną, podobnie jak oferty składane w trybie zamówień publicznych, które po zakończeniu postępowania stanowią informację publiczną. Jak podniosła Fundacja, poznanie zawartości źródła, tego co władza publiczna wybrała jest wprost związane z działaniem tej władzy i podlega zasadom jawności. Ponadto Skarżąca podkreśliła, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej wymagają załatwienia ich w sposób prawem przewidziany, a więc albo przez dokonanie czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji albo przez wydanie stosownej decyzji, oraz załatwienia w całości, a nie w arbitralnie wybranej przez organ części. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, Starosta na wstępie wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informacją publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Ponadto Organ powołując się na przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm. - dalej u.d.i.p.) wskazał, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Ustawodawca w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stwierdził, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem zdaniem Starosty informacją publiczną jest m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Natomiast dokumenty prywatne kierowane przez podmiot prywatny do organu administracji publicznej nie stanowią takiej informacji. Dokument prywatny różni się bowiem od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej lub inny organ państwowy w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza. Dokument taki, niezależnie od tego, czy wszczyna postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji, czy też nie, współtworzy z innymi dokumentami całość akt prowadzonej sprawy. Zdaniem Starosty z powyższego wynika, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Z tych też względów Organ uznał, że żądanie przesłania skanu oferty wybranej przez zarząd jako najkorzystniejszej nie stanowi dokumentu urzędowego i jako taka nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2019 r. Fundacja podniosła, że nie widzi powodów, aby oferty (dotyczącej realizacji zadania publicznego) wybranej w toku postępowania konkursowego przez zarząd powiatu nie traktować jako informacji publicznej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13, Skarżąca wskazała, że skoro oferty składane w toku postępowania o zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej należy kwalifikować jako informację publiczną, to identycznie należy kwalifikować przedmiot żądania Fundacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona w całości. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz 1330; zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast jak stanowi ust. 2 powołanego artykułu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, LEX). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje także przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, LEX). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Dopiero stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. (patrz. szerz. Woś, Tadeusz, Knysiak-Sudyka, Hanna i Romańska, Marta. 13.5. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. W: Postępowanie sądowoadministracyjne. Wolters Kluwer Polska, 2017.). Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest ocenić czy żądane dane stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz pozostałych jej regulacji. Dopiero pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie będzie równoznaczna z przyjęciem, iż organ administracji publicznej był zobligowany do podjęcia określonej w tych przepisach reakcji wobec złożonego wniosku. Jako niezasadną należy uznać skargę na bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej, w sytuacji gdy przedmiot żądania nie mieści się w obszarze tak definiowanej prawem informacji. Innymi słowy, organ nie pozostaje bezczynny, jeżeli skarżący żąda od niego przekazania informacji, do której nie stosuje się przepisów u.d.i.p. Należy tu zważyć, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako utrwalone uznaje się stanowisko, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, LEX). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Informację o jakiej mowa stanowią więc wszelkie dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. W zakres tego pojęcia wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, co powoduje że chodzi tu przede wszystkim o oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego (zob. wyrok WSA w Opolu z 9 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Op 27/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Bd 25/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., o sygn. II SAB/Po 81/15, LEX, wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., o sygn. II SAB/Wa 109/17, LEX). Z tej przyczyny sądy administracyjne przyjmują, że oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o elementy treściowe oferty, nieobjęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy też o treści taką tajemnicą objęte. W jednym i w drugim zakresie treść ofert stanowi bowiem informację publiczną, z tym tylko, że jej udostępnienie może podlegać ograniczeniu z uwagi na przykład na tajemnicę przedsiębiorcy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. IV SAB/Wa 35/18, LEX). Przenosząc te ustalenia na grunt rozpoznawanej skargi i związanych z nią okoliczności faktycznych, stwierdzić należało bezczynność Starosty [...] w rozpoznaniu wniosku Fundacji w zakresie pkt 2 jej wniosku, tj. w zakresie udostępnienia wnioskodawcy oferty wybranej przez Zarząd Powiatu jako najkorzystniejszej w konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa obywatelskiego na 2019 r. Nie są zasadne twierdzenia Organu o tym, że dokument zawierający ofertę zawarcia umowy z podmiotem publicznym, dodatkowo uznaną jako najkorzystniejszą przez ten podmiot, nie zawiera w swej treści informacji o charakterze publicznym. Przypomnieć tu należy, iż Fundacja wyraziła w swym wniosku wyraźne żądanie przesłania skanu oferty wybranej przez Zarząd Powiatu jako najkorzystniejszej, zaznaczając iż chodzi Jej o zadanie publiczne polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa obywatelskiego na 2019 r. Nie można pominąć, iż obowiązek wykonywania tego rodzaju zadań nakłada na samorządu powiatu ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 294 ze zm.; zwana dalej ustawą o pomocy prawnej). W myśl art. 8 w/w, zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, o których mowa w art. 11 ust. 7 zdanie drugie, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Finansowanie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej odbywa się ze środków przekazywanych powiatom przez wojewodów o czym stanowi z kolei art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy prawnej. Natomiast w myśl art. 11 ust. 2 tej ustawy, organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Organizacje pozarządowe, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym wprost zostały zobligowane do udostępniania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego oraz u.d.i.p. (zob. art. 4a – 4c ustawy o działalności pożytku publicznego). Wobec tak jednoznacznych zapisów ustawy, nie może stanowić kwestii, iż prośba Fundacji o dostęp dotyczyła oferty uznanej przez Organ Powiatu jako najkorzystniejszej w procesie przekazania realizacji zadania publicznego, finansowanego ze środków publicznych. Zatem oferta oceniona jako najkorzystniejsza zawierała informacje o sprawach publicznych, tym bardziej że jej pozytywna ocena musiała w końcowym rezultacie doprowadzić do wyboru podmiotu, który ją złożył jako kandydata do zawarcia umowy z powiatem. Do informacji publicznej należą bowiem dane przedstawione przez oferenta, decydujące o uznaniu ich jako najlepiej wypełniających warunki wykonania zadania ze sfery publicznej. Starosta w toku postępowania poprzedzającego złożenie skargi do WSA wyrażał stanowisko, iż dokumenty prywatne będące w jego posiadaniu nie mają walorów informacji publicznej, którą są co do zasady tylko dokumenty urzędowe. Rzecz jednak w tym, iż pojęcia informacji publicznej nie można odnosić wyłącznie do dokumentów urzędowych – wytworzonych przez organ państwa. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest bowiem znacznie szersze. Znaczenie ma zatem nie to czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Przykładowo umowy cywilne nie stanowią dokumentów urzędowych, a pomimo tego, jeżeli dokumenty takie zawierają informację publiczną i o ile w grę nie wchodzą określone ograniczenia, to służyć będzie do nich dostęp na podstawie przepisów u.d.i.p. Podobnie w orzecznictwie oceniany jest charakter wniosków złożonych w toku procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. II SAB/Wa 616/16, LEX). Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (tak słusznie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., o sygn. IV SAB/Gl 108/16, LEX). Niewątpliwie ofert złożona w konkursie na realizację zadania publicznego nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji, jednak z uwagi na to że jej treść wprost odnosi się do projektowanego sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania podmiotom zewnętrznym wobec powiatu, to zawiera ona informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Dlatego oferta tego rodzaju podlegała udostępnieniu na wniosek złożony w trybie przepisów tego aktu normatywnego. Nieudostępnienie jej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku, musiało więc zostać ocenione przez Sąd jako bezczynność Organu – art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. WSA nie zakwalifikował stwierdzonej bezczynności Starosty jako rażąco naruszającej prawo dostępu do informacji publicznej – art. 149 § 1b P.p.s.a. - bowiem Organ udostępnił Fundacji informacje w pozostałych punktach jej wniosku, odpowiedział także na złożone żądanie zajmując co do niego określone stanowisko. Nie pozostawał więc zupełnie bezczynny w sprawie, zaś jego uchybienie polegało jedynie na nieprawidłowej w świetle przeanalizowanych regulacji kwalifikacji żądanych informacji. Dlatego nie było podstaw, aby dodatkowo stwierdzać, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie wspominając o wymierzeniu Organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wyłożone powyżej powody obligowały Sąd do uwzględnienia skargi w sposób określony w sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.