IV SA/Wr 432/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu zażalenia Z. R. (dalej: skarżący, strona) na wydane z upoważnienia Prezydenta W. postanowienie Administratora w Dziale Świadczeń – Sekcji Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o przyznaniu Z. R. dodatku mieszkaniowego do lokalu położonego przy ul. [...] we W. na okres od 1 marca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r., w kwocie 328,53 zł miesięcznie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 15 marca 2016 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji "o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w sprawie zakończonej decyzją Miejscowego Ośrodka Pomocy Społecznej – Sekcja Dodatków Mieszkaniowych z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] orzekającej o przyznaniu dodatku mieszkaniowego do lokalu położonego przy ul. [...] we W. na okres od 1 marca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. w kwocie 328,53 zł miesięcznie". Opisanym na wstępnie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. W rozstrzygnięciu wskazano, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją po spełnieniu określonych przesłanek. Ponieważ, decyzja z dnia 4 marca 2016 r. nie posiada waloru ostateczności w dniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w ocenie organu pierwszej instancji wznowienie postępowania było niedopuszczalne. Po otrzymaniu niniejszego postanowienia skarżący wniósł o jego uzupełnienie, powołując się na art. 111 k.p.a., co do rozstrzygnięcia oraz co do prawa wniesienia w stosunku do niego powództwa do sądu powszechnego. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2016 r. [...] organ pierwszej instancji odmówił uzupełnienia rozstrzygnięcia postanowienia z dnia 22 marca 2016 r. oraz uzupełnienia w tym postanowieniu pouczenia co do prawa wniesienia w stosunku do postanowienia powództwa do sądu powszechnego. Pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie, w którym "domagał się stwierdzenia nieważności postępowania i uchylenia postanowienia, ewentualnie uzupełnienia doręczonego w dniu 29 marca 2016 r. postanowienia o dodatkowe rozstrzygnięcie w przedmiocie: podstawy wznowienia – art. 145 k.p.a., dopuszczenia wznowienia postępowania z urzędu – art. 147 k.p.a., dochowania terminu i właściwość organu rozstrzygającego o wznowieniu postępowania – art. 148 i 150 § 2 k.p.a., o dodatkowe pouczenie co do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego celem pełnego i właściwego wyjaśnienia sprawy". Dalej Kolegium Odwoławcze wskazało, na art. 61 § 1 k.p.a., stosownie do którego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania zostaje wyznaczony przez treść żądania strony. Oznacza to, że do dokładnego określenia treści żądania jest zobowiązany wnioskodawca, natomiast organ administracji publicznej, do którego zostało skierowane żądanie, nie jest władny do określenia przedmiotu postępowania niezależnie od treści żądania strony, ponieważ mogłoby to prowadzić np.: do zmiany kwalifikacji prawnej tego żądania. Obowiązkiem organu administracji jest więc dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli w terminie do wniesienia odwołania zostało w sprawie wniesione pismo, w którym strona wyraża swoje niezadowolenie z decyzji organu pierwszej instancji, to organ ten co do zasady powinien zakwalifikować je jako odwołanie. Organ w tym względzie przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ odwoławczy podniósł, że złożenie przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego do lokalu położonego przy ul. [...] we W. na okres od 1 marca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. w kwocie 328,53 zł miesięcznie, w terminie otwartym do wniesienia odwołania od tej decyzji, należałoby więc co do zasady traktować jako odwołanie, a nie przyczynę uzasadniającą wznowienie postępowania. Mając na uwadze treść podania z 15 marca 2016 r. w którym skarżący żądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 4 marca 2016 r. w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w ocenie Kolegium za zasadne należało uznać wyjaśnienie czy wnioskodawca istotnie domagał się wszczęcia postępowania wznowieniowego, czy też jego podanie stanowi odwołanie od decyzji z dnia 4 marca 2016 r. Bezspornym bowiem jest, że wniosek zainteresowanego aby stanowił skuteczną podstawę do wszczęcia postępowania musi zawierać dokładne oznaczenie przedmiotu postępowania, który to przedmiot, w razie wątpliwości, powinien być doprecyzowany przez właściwy organ. Wobec istniejących w sprawie wątpliwości obowiązkiem organu przed podjęciem kwestionowanego rozstrzygnięcia było więc wyjaśnienie, co w istocie ma być przedmiotem postępowania, którego skarżący domagał się w podaniu z dnia 15 marca 2016 r. Dopiero w zależności od tych ustaleń organ winien był ustosunkować się do treści podania np.: poprzez wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego lub też odmowę jego wszczęcia bądź też podjęcie jeszcze innej czynności. Z tych powodów zaskarżone postanowienie z dnia 22 marca 2016 r. jako co najmniej przedwczesne, Kolegium Odwoławcze uchyliło. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł: 1) w trybie art. 115 p.p.s.a. o wszczęcie postępowania mediacyjnego w sprawie celem wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa – wyjaśnienia rozbieżności w interpretacji prawa ze strony Samorządowego Kolegium Odwoławczego a wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. II SA/BK 280/05 opublikowanym 6 października 2005 r. w Białymstoku którym uchylono decyzję organu administracyjnego (...). Nadto skarżący domaga się uzupełnienia zaskarżonego postanowienia o dodatkowe rozstrzygnięcie i uzasadnienie w przedmiocie: a) Podstawy wznowienia – art. 145 k.p.a., b) Dopuszczalności wznowienia postępowania z urzędu – art. 147 k.p.a., c) Dochowanie terminu i właściwość organu rozstrzygającego o wznowienie postępowania – art. 148 i 150 § 2 k.p.a., 2) o dodatkowe pouczenie co do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego celem pełnego i właściwego wyjaśnienia sprawy. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym z art. 119 p.p.s.a. i niezwłocznego rozpoznania sprawy, gdyż rażące naruszenie prawa administracyjnego ze strony organu administracyjnego jest oczywiste i nie budzi wątpliwości, o ukaranie organu grzywną w maksymalnej kwocie za rażące naruszenie prawa, o zwolnienie z kosztów sądowych w sprawie w całości ze względu na ciężką sytuację bytową i materialną spowodowaną brakiem pracy i dochodów oraz jakiejkolwiek pomocy z MOPS i od obcych osób, jest zmuszony głodować i nie jest w stanie opłacać za czynsz i media. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując ustalenia i towarzyszącą im argumentację. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że skarżący nie sformułował żadnych merytorycznych zarzutów kwestionujących prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016, poz. 718 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej opisane zasady, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostało one wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Lektura akt administracyjnym pozwala odnotować, że w dniu 15 marca 2016 r. skarżący skierował do "Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Dział Dodatków Mieszkaniowych we W." wniosek "o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w sprawie zakończonej Decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – Sekcja Dodatków Mieszkaniowych z dnia 4 marca 2016 r. o nr [...] orzekającej o przyznaniu dodatku mieszkaniowego do lokalu położonego przy ul. [...] we W. na okres od 1 marca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. w wysokości 328,53 zł". Powyższe pismo zostało wniesione do organu w otwartym terminie do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, publ. LEX nr 47890; 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony jest zredagowane w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7-9 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (wyroki NSA z dnia: 1 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1774/07, publ. LEX nr 518360; 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 999/05, publ. LEX nr 265751; 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, publ. LEX nr 81741; 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01, publ. LEX nr 84484). Dokładne ustalenie treści żądania strony jest istotne z uwagi na to, że wyznacza ona rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, tj. wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ zaś związany jest tym żądaniem. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Należy przy tym podkreślić, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. Nawiązując do powyższych uwag Sąd podziela zapatrywanie Kolegium Odwoławczego, że wniosek skarżącego z dnia 15 marca 2016 r., o którym mowa wyżej: wymagał doprecyzowania w kwestii przedmiotu postępowania. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenia pozwolą organowi na dalsze procedowanie w sprawie. W tej mierze organ pierwszej instancji nie poczynił jednoznacznego wyjaśnienia treści podania skarżącego. W ocenie Sądu trafne jest zatem zaskarżone orzeczenie Kolegium Odwoławczego, którym wyeliminowano z obrotu prawnego postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 22 marca 2016 r. [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 4 marca 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego do lokalu położonego przy ul. [...] we W. na okres od 1 marca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. w kwocie 328,53 zł miesięcznie. Organ odwoławczy wydając kontrolowane postanowienie nie dopuścił się naruszeń procesowych. Stąd skargę pozbawioną jakichkolwiek podstaw należało oddalić, co Sąd uczynił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec takiego załatwienia sprawy są niezasadne wnioski zawarte w skardze w szczególności ukarania organu grzywną i uzupełnienie zaskarżonego postanowienia.