IV SA/Wr 444/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie prawa do świadczeń rodzinnych na dziecko I. uchyla zaskarżoną decyzją oraz decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 pkt.5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji z dnia 26 marca 2013r ([...]) wydanej z upoważnienia Burmistrza B. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uchylającą decyzję własną z dnia 18.10.2012 ([...]) w zakresie prawa do świadczeń rodzinnych na dziecko S.S., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że zaskarżoną decyzją z dnia 26 marca 2013r ([...]) organ I instancji uchylił decyzję własną z dnia 18 października 2012 r. ([...]) w zakresie prawa do świadczeń rodzinnych na dziecko S.S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż podstawą odmowy jest art. 7 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, iż syn pełnoletni syn A. B., na którego przyznano świadczenie rodzinne decyzja z dnia 18 października 2012 r. ([...]) w dniu 15 stycznia 2013 r. złożył oświadczenie o uznaniu ojcostwa w stosunku do dziecka J. S. urodzonej w dniu [...] stycznia 2013 r. W związku z powyższym w oparciu o art. 7 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji uznał, iż doszło do ustania prawa do zasiłku rodzinnego na S.S.. Od tej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniosła A. B.. W odwołaniu wskazała, że jest samotną matką, ojciec nie żyje od 1997r. Syn S. S., na którego pobierała świadczenie rodzinne, uczęszcza do szkoły. Mieszka razem z nią i nie zawarł związku małżeńskiego. Wskazała, że jej sytuacja jest trudna, jest osobą niepracującą i ma przyznany na stałe zasiłek pielęgnacyjny i nie zgadza się z decyzją pozbawiającą ją prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na syna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania i na postawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustaliło i zważyło, co następuje : Decyzją z dnia 18 października 2012 r. ([...]) organ I instancji przyznał A. B. na syna S.S. prawo do zasiłku rodzinnego i prawo dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 maja 2013 r. Na podstawie akt sprawy przedłożonych organowi II instancji ustalono, iż syn A. B. -S. S. w dniu 15 stycznia 2013 r. uznał swoje ojcostwo w stosunku do dziecka J. S. urodzonej w dniu 1 stycznia 2013 r. Z oświadczenia A. B. znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż S. S., nie pozostaje w związku małżeńskim z matką swojego dziecka, mieszka razem ze swoją matką A. B., uczęszcza do szkoły w Świdnicy, a kiedy ma wolne od szkoły jeździ do N. R. do dziecka. Najczęściej wyjeżdża w piątki i wraca w niedziele. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli została wydana zgodnie zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego. Podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji jest art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Artykuł ten stanowi, że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli: 1) dziecko lub osoba ucząca się pozostają w związku małżeńskim; 2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej; 3) osoba ucząca się została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie; 4) pełnoletnie dziecko lub osoba ucząca się jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko; 5) osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka; 6) członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu bądź faktycznemu dziecka, do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie art. 7 pkt 3 tej samej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 lipca 2007 r., stanowi, że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli pełnoletnie dziecko lub osoba ucząca się jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko. Dla ustalenia, co oznacza zwrot, iż pełnoletnie dziecko jest uprawnione do zasiłku rodzinnego na własne dziecko, w tym w szczególności dla rozstrzygnięcia czy okoliczność ta następuje z chwilą urodzenia się dziecka, na które pełnoletnie dziecko może ubiegać się o zasiłek rodzinny, czy też dopiero z chwilą, gdy pełnoletnie dziecko rzeczywiście korzysta z zasiłku na podstawie decyzji, w której udzielono jej świadczenia, koniecznym jest odwołanie się do art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiującego na gruncie tej ustawy pojęcie rodziny. Zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją legalną obowiązująca od 6 lipca 2007 r., ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; przy czym do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Jednoznaczne wykluczenie z kręgu osób stanowiących na gruncie ustawy rodzinę pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, przesądza o tym, że przesłanka wykluczająca uprawnienie do zasiłku rodzinnego (i co za tym idzie również wszelkich dodatków do takowego zasiłku) o jakiej mowa w art. 7 pkt 3 ustawy aktualizuje się już w momencie urodzenia się dziecka, na które pełnoletnie dziecko może ubiegać się o zasiłek rodzinny. Przyjęcie wykładni odmiennej prowadziłoby bowiem do nieakceptowanej sytuacji, w której zasiłek rodzinny mógłby przysługiwać na osobę nie będącą w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych członkiem rodziny osoby uprawnionej, (tak też orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrok z dnia 19-01-2012 sygn. akt II SA/Po 1078/11). Mając na uwadze obowiązujące przepisy w zakresie przyznawania świadczeń rodzinnych, bez wpływu na powyższą sytuację pozostaje okoliczność, iż S. S., pełnoletni uczący się syn A. B., nie zawarł związku małżeńskiego z matką jego dziecka. Bez wpływu na ocenę prawną pozostaje również okoliczności, iż S. S. znaczną cześć tygodnia mieszka razem ze swoją matką A. B., a do własnego dziecka jeździ, kiedy ma wolne od szkoły. Ustawodawca przyjął bowiem zasadę, iż na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, z kręgu rodziny w rozumieniu tej ustawy, wykluczyć należy, pełnoletnie dziecko posiadającego własne dziecko. Decydujący jest zatem sam fakt posiadania dziecka, nie jest przy tym konieczne czy decydujące w takim przypadku zawarcie związku małżeńskiego. Reasumując uznać należy, iż w obecnym stanie prawnym obowiązującym od 6 lipca 2007 r. zasiłek rodzinny na pełnoletnie dziecko nie przysługuje od momentu urodzenia się dziecka tego pełnoletniego dziecka i to niezależnie od tego czy osobie takiej (pełnoletniemu dziecku świadczeniobiorcy) przyznano zasiłek rodzinny na własne dziecko. Mając powyższe na uwadze, w tym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do pobierania zasiłku rodzinnego przez A. B. na jej pełnoletniego syna, który posiada własne dziecko. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. B. wniosła o przywrócenie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego, powołując podobną argumentację, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Argumenty te uzupełniła w piśmie z dnia 30 września 2013 r. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r., przywrócono skarżącej termin do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą utrzymano w mocy decyzją organu I instancji uchylającą wcześniejszą decyzję własną z dnia 18 października 2012 r. w zakresie prawa do świadczeń rodzinnych na dziecko, S.S. (przyznanego na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 maja 2013 r.). Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.), a w szczególności art. 4, 5, 8, 11a, 13, 15 i 32 tej ustawy. Z treści art. 32 ust. 1 ustawy wynika, iż zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, nastąpić może w trzech wymienionych przypadkach: 1. jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, 2. członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, 3. osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W ocenie Sądu, każda z trzech z wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Przyjąć należy, iż zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne. Należy również podkreślić, że istotą decyzji zmieniającej lub uchylającej ostateczną decyzję administracyjną w sprawie świadczeń rodzinnych w trybie cytowanego przepisu art. 32 ust. 1, jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia administracyjnego tworzącego określony stan prawny w sytuacji, gdy wystąpią okoliczności enumeratywne wymienione we wskazanym przepisie w celu zapobieżenia dalszemu korzystaniu z przyznanego świadczenia przez osobę, wobec której zachodzą negatywne przesłanki przyznania świadczenia rodzinnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi więc kontynuacji, czy też ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, już rozstrzygniętej decyzją ostateczną przyznającą uprawnienie do świadczenia rodzinnego, lecz jest postępowaniem w całkiem nowej sprawie administracyjnej. Sąd podziela utrwalone zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, albowiem wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń - odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera. Zasadą zatem jest, że decyzja wydana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych może wywrzeć skutki wyłącznie ex nunc (na przyszłość). Skutek ex tunc (z mocą wsteczną) wiąże się wyłącznie z wydawaniem aktów o charakterze deklaratoryjnym, do których decyzja z art. 32 ust. 1 ustawy, jako dotycząca zmiany lub pozbawienia praw wcześniej nabytych, nie może być zaliczona. Wynika stąd, że stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się jednej z określonych w tym przepisie przesłanek może prowadzić do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli jedynie na przyszłość. Wyjątkiem od - opisanego powyżej - konstytutywnego charakteru wskazanej normy prawnej jest możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji z mocą wsteczną (i związanego z tym pozbawienia strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia) wyłącznie na podstawie trzeciej przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnego, podlegającego zwrotowi. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, Lex nr 499576, z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1281/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt 1483/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 155/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 89/08, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja z dnia 26 marca 2013 r., wydana na podstawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylająca z dniem 1 lutego 2013 r., decyzję z dnia 18 października 2012 r. nie jest prawidłowa. Nie może bowiem o uchyleniu przyznanego świadczenia orzekać z mocą wsteczną. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie orzekał o kosztach, albowiem na mocy art. 239 pkt 1 "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca w sprawie z zakresu pomocy społecznej nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, a poniesienia innych kosztów skarżąca nie wykazała.