IV SA/Wr 462/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda D., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. B. od decyzji Burmistrz Miasta K. z dnia [...] nr [...] orzekającej o odmowie wymeldowania R. P. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w K., uchylił kwestionowaną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak podał w uzasadnieniu decyzji, postępowanie w sprawie wymeldowania R. P. z miejsca pobytu stałego zostało wszczęte w dniu 6 kwietnia 2009 r. na wniosek D. B., który argumentował go tym, że jego matka wyjechała do USA. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego R.P. zgłosiła w organie meldunkowym pobyt poza granicami kraju oraz dołączyła do akt sprawy dokumenty, które potwierdzić miały, iż jej pobyt w USA związany jest z leczeniem 14 letniej córki. Uznając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za wystarczający, decyzją z dnia [...] nr [...], Burmistrz Miasta K. orzekł o odmowie wymeldowania R.P. z miejsca pobytu stałego. Od powyższej decyzji D.B. wniósł odwołanie, w którym zakwestionował jej zasadność. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że wydając decyzję organ I instancji powołał się na błędną podstawę prawną. Istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji i istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, iż "podstawę prawną do wymeldowania osoby decyzją na wniosek strony lub z urzędu stanowi przepis art. 15 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy". Natomiast w akcie administracyjnym błędnie wskazano, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W tej sytuacji można mówić o uchybieniu formy aktu administracyjnego z racji naruszenia art. 107 k.p.a. Jak dalej wskazał Wojewoda D., organy administracyjne mają obowiązek działać racjonalnie, a nie - arbitralnie. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), obowiązek sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jak i wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W procedurze administracyjnej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, która wyklucza ustanawianie prawnych reguł oceny dowodów w postępowaniu oraz nakazuje dokonywanie oceny faktów i okoliczności sprawy, a także zgromadzonego materiału dowodowego, w sposób wszechstronny, zgodny ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, bez kierowania się z góry przyjętymi założeniami lub wytycznymi. W wyroku z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 774/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę - musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy nie zgodził się z oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jakiej dokonał organ I instancji. R.P. w połowie 2006 r. wyszła za mąż za L. P., a pod koniec 2006 r. wymeldowała się z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w K. i zameldowała się w mieszkaniu przy ul. [...] w K. Podkreślenia wymaga, iż mąż wyżej wymienionej zameldowany jest na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w K., natomiast M. W. zameldowana jest wciąż w lokalu przy ul. [...] w K. Przy czym wskazał, że R.P. wstępując w związek małżeński nie uczyniła tego po to, aby prowadzić nadal wspólne gospodarstwo domowe z synem, któremu w połowie 2005 r. darowała przedmiotową nieruchomość, gdyż jest to sprzeczne z doświadczeniem życiowym i ideą instytucji małżeństwa. Zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 23 k.r.o.). Zdaniem Wojewody D., stosowanie prawa nie polega na schematycznym powielaniu pewnych reguł bez wnikliwej oceny, czy stan faktyczny indywidualnej sprawy odpowiada w pełni stosowanej normie prawnej. Nie można przecież dopuścić do sytuacji, by osoba, w stosunku do której wszczęte zostało postępowanie w sprawie wymeldowania jej z pobytu stałego niweczyła to postępowanie poprzez zgłaszanie wyjazdu poza granice kraju i zmuszała w ten sposób organy administracji do wydawania decyzji o odmowie wymeldowania z pobytu stałego. Nadto, odnosząc się do składanych przez R.P. w trakcie postępowania oświadczeń organ odwoławczy wyjaśnił, że zamiar koncentracji interesów życiowych jest pojęciem subiektywnym, a poczynione podczas postępowania administracyjnego ustalenia muszą być dokonywane na podstawie okoliczności o charakterze obiektywnym. Pisemne bądź werbalne deklarowanie takiego zamiaru nie ma decydującego znaczenia, jeżeli nie jest poparte żadnymi konkretnymi działaniami, wolę taką urzeczywistniającymi. Organy meldunkowe orzekają na podstawie oceny stanu istniejącego, a nie na podstawie zdarzeń mających wystąpić hipotetycznie w przyszłości. Brak ustalenia istotnych okoliczności sprawy stanowi naruszenie zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art.art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wr 108/04, jeżeli w sprawie występują sprzeczne interesy stron reprezentujących sprzeczne racje i argumenty, zadaniem organów administracyjnych jest wszechstronne przeanalizowanie tych racji i argumentów. Organ administracyjny dysponując sprzecznymi zeznaniami stron nie może się uchylić od oceny ich wiarygodności, a tym samym od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji zaznaczył również, że zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma za zadanie potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Utrzymanie w ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu osoby, pomimo stwierdzonego faktu opuszczenia przez nią miejsca zameldowania oznaczałoby tolerowanie fikcji meldunkowej, niedopuszczalnej przepisami prawa. Poza tym, jak podał Wojewoda D., zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony także przez zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sytuacji jeśli w I instancji dowody zostaną przeprowadzone w sposób szczątkowy, nieprawidłowy, niedbały oraz z pominięciem wielu istotnych okoliczności, nie można by mówić o dwuinstancyjności postępowania, gdyby dopiero organ odwoławczy dokonywał w tej kwestii zasadniczych ustaleń. Stąd postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym nie może polegać na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości bądź znacznej części, gdyż na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest to podstawa do wydania decyzji kasacyjnej. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o zeznania M. W., gdyż z odwołania wynika, że przesłuchanie świadka może wnieść wiele do sprawy. Organ meldunkowy powinien zwrócić również szczególną uwagę na dane zawarte w Gminnym Zbiorze Meldunkowym, gdyż różne miejsca zameldowania członków rodziny R.P. mogą sugerować, iż jej meldunek w lokalu przy ul. [...] w K. nosi znamiona fikcji. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła R. P. Zarzucając Wojewodzie D. błędną wykładnię art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wniosła o jej uchylenie, szczegółowo uzasadniając swe stanowisko w sprawie. Podniosła też m.in., że po zakończeniu leczenia córki zamierza powrócić do kraju i zamieszkać w spornym lokalu. Nadto dodała, że mimo wyjazdu za granicę ponosiła koszty utrzymania lokalu przy ulicy [...], a opuszczenie przez nią tego lokalu nie było dobrowolne ani trwałe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie ulega wątpliwości, że uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Sąd, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji posiadało wady tego rodzaju, iż decyzja wymagała eliminacji z obrotu prawnego. Zostały one przekonująco i w pełni wyłożone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Akceptując jej motywy Sąd nie uznał za wskazane powtarzać tego, co powinien wypełnić organ pierwszej instancji w dalszym postępowaniu pozasądowym. Wyliczanie tych czynności byłoby w tym miejscu bezprzedmiotowe. Na marginesie dodać jeszcze można, że przekonaniu Sądu czynności te przekraczały zakres postępowania uzupełniającego określonego art. 136 k.p.a. W tej sytuacji skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić, o czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono w sentencji wyroku.