IV SA/Wr 464/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. G. obecnie N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji uchylającej decyzję w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych i orzeczenia o przyznaniu wnioskowanych świadczeń: uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu odwołania A. G. od decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta W. przez Starszego Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. uchylającej w całości – w trybie wznowienia postępowania – decyzję z dnia [...] i orzekającej w sprawie przyznania Stronie świadczeń rodzinnych, uchylił orzeczenie organu I instancji w całości i orzekł, co do istoty sprawy. W tym zakresie organ odwoławczy orzekł o przyznaniu Skarżącej wnioskowanych świadczeń rodzinnych, tj. zasiłku rodzinnego na dzieci – B. i N. G., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania obojga dzieci oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 na oboje dzieci na okres od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 maja 2020 r. w łącznej wysokości 238,91 zł. Nadto o przyznaniu następujących świadczeń: zasiłku rodzinnego na każde z dzieci w kwocie 124 zł miesięcznie na okres od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 31 października 2020 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dzieci na każde z dzieci w kwocie 193 zł miesięcznie na ww. okres oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 na każde z dzieci po 100 zł. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że powołaną decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał Stronie świadczenia rodzinne w postaci zasiłku na oboje dzieci po 124 zł na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.; dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowania dzieci po 193 zł na każde z dzieci za ten sam okres oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 dzieci przez dzieci – po 100 zł, płatny jednorazowo we wrześniu. W związku z ujawnieniem nowych okoliczności w sprawie, uzyskaniem renty rodzinnej od dnia 13 lipca 2019 r., organ I instancji wznowił postępowanie, w efekcie którego w dniu 27 października 2020 r. uchylił ww. decyzję z dnia [...] zmieniając zakres świadczeń. Orzeczenie to zostało uchylone w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że wyjaśnienia wymaga w jakiej wysokości Skarżąca osiągnęła dochód w 2018 r. z tytułu zatrudnienia w Publicznym Przedszkolu "[...]" oraz wskazania jakie świadczenia rodzinne, w jakiej wysokości i na jaki okres zostały przyznane. W ponownie prowadzonym postępowaniu, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...], organ I instancji uchylił decyzję z dnia [...] i przyznał Stronie zasiłki rodzinne i dodatki do zasiłków w łącznej kwocie 238,91 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 maja 2020 r. oraz świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego po 124 zł na każde z dzieci, dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowania dzieci po 193 zł na każde z dzieci za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 na oboje dzieci, po 100 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że Strona w dniu 1 sierpnia 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do ww. zasiłku i dodatków i opisaną decyzją z dnia 30 września 2019 r. takie świadczenia (oraz dodatki do nich) jej przyznano. Powołując się na art. 4, art. 5, art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych organ wskazał, że przyznanie wnioskowanych świadczeń warunkuje minimum dochodowe na osobę wyznaczone na kwotę 674 zł. Dalej organ administracji przywołał ustawowe definicje utraty i uzyskaniu dochodu oraz związane z tym konsekwencje prawne dla świadczeniobiorcy. Odwołując się do okoliczności faktycznych sprawy wskazał, że Skarżąca utraciła dochód w postaci świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby obowiązanej oraz utratą zatrudnienia na umowę zlecenie w firmie [...] A. A. w łącznej wysokości 277,76 zł. Nastąpiło także uzyskanie dochodu w roku bazowym w związku z podjęciem zatrudnienia na podstawie umowy o pracę od dnia 3 września 2018 r. w Publicznym Przedszkolu "[...]" oraz po roku bazowym w związku z uzyskaniem renty rodzinnej od dnia 13 lipca 2019 r. (pierwsze świadczenie wypłacono we wrześniu 2019 r.). Dochód uzyskany po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu wyniósł 1.483 zł. Biorąc pod uwagę wskazane dane organ ustalił dochód osiągnięty przez Stronę w 2018 r. w kwocie 4.013,57 zł. Mając na uwadze uzyskanie dochodu w związku z podjęciem zatrudnienia w przedszkolu za okres od 3 września 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. dochód netto wyniósł 3.735,81 zł, a w przeliczeniu na miesiąc w okresie w którym został osiągnięty w wysokości 933,95 zł. Zestawiając wskazane sumy organ I instancji ustalił kwotę dochodu na osobę w rodzinie w wysokości 805,70 zł, która przekracza wartość graniczną uprawniającą do wnioskowanych świadczeń. Mając na uwadze, że Strona była zatrudniona w przedszkolu do dnia 31 maja 2020 r. organ I instancji ustalił dochód rodziny po tej dacie w wysokości 494,38zł, stwierdzając przekroczenie progu ustawowego. W dalszych wywodach organ I instancji wskazał na art. 5 ust. 3, ust. 3a i ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyliczając wartość przysługujących Stronie świadczeń za okres od 1 listopada 2019 r. do dnia 31 maja 2020 r. w kwocie 238,90zł. Za dalszy okres świadczeniowy przyznał wnioskowane świadczenia w podanych na wstępie wartościach, co znalazło odzwierciedlenie w powołanej decyzji. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło przesłanki wznowienia postępowania, stwierdzając, że jedna z nich wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Ujawniły się bowiem nowe fakty mające wpływ na zakres świadczeń, o których w dacie orzekania w dniu [...] organ nie miał wiedzy. Dotyczą one dochodu z tytułu renty rodzinnej przyznanej od 13 lipca 2019 r. Wskazując na cel zasiłku rodzinnego i dodatków oraz warunki ich przyznawania organ odwoławczy dokonał wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie pojęcia utraty dochodu i jego uzyskania, przywołując brzmienie omawianych regulacji. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że Strona uzyskała dochód z tytuł zatrudnienia we wskazanej placówce od dnia 3 września 2018 r. do 31 maja 2020 r., kiedy to ustał stosunek pracy. Wbrew zarzutom odwołania wcześniej nie doszło do utraty dochodu, gdyż wskazywane przez Stronę obniżenie dochodu, czy zmniejszenie etatu, w świetle definicji ustawowej, nie mieści się w tym pojęciu. Art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie obejmuje takiego przypadku. Utraty dochodu nie stanowi nawet ustawie stosunku pracy w okolicznościach wskazanych w art. 5 ust. 4c ustawy, to tym bardziej nie jest to obniżenie wynagrodzenia. Aby przyjąć taką kwalifikacje musi ona wynikać z przepisu prawa. Przykładowo organ powołał art. 15oa ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który wszedł w życie w dniu 18 kwietnia 2020 r. i nie może mieć zastosowania do zdarzeń występujących w październiku 2019 r. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski zawarte w decyzji organu I instancji, ponownie dokonując analizy sytuacji Skarżącej. Z tym jednak zastrzeżeniem, że świadczenia rodzinne należne za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2020 r. zostały błędnie obliczone przez organ I instancji, bowiem ich wartość wynieść powinna 238.91 zł, co legło u podstaw uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia, co do istoty sprawy. W skardze Strona zarzucała błędną wykładnię art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. c, art. 5 ust. 4c i ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem dochodu rodziny, pomimo obowiązujących orzeczeń sądów, że zmiana wysokości wynagrodzenia ma być traktowana jako utrata dochodu w świetle przepisów dotyczących prawa do zasiłku rodzinnego. Strona przywoła sygnatury wspomnianych orzeczeń. Zarzucała także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7, w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego przy wyliczaniu dochodów Strony w postaci dokumentacji potwierdzającej uzyskiwanie mniejszych dochodów po redukcji etatu, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być wsparte rozstrzygnięcie. Wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji orzeczenie, że świadczenie przysługiwało Stronie w ustawowych kwotach przez cały okres zasiłkowy 2019/2020. W uzasadnieniu Strona negowała wyliczenia dochodu i ustalenie wysokości świadczeń za okres od 1 listopada 2019 do 31 maja 2020 r. Nie kwestionowała zwiększenia dochodu o kwotę uzyskanej renty począwszy od października 2019 r. W opinii Strony utraciła jednak dochód od 1 października 2019 r. w związku ze zmniejszeniem etatu do wymiaru 1/4, co spowodowało zmniejszenie wynagrodzenia. Informacje te Strona przedstawiła w odwołaniu, były również widoczne w świadectwie pracy, które dostarczyła do organu I instancji. Przedłożyła również wyciągi bankowe potwierdzające otrzymywanie niższego wynagrodzenia. Fakty te zostały pominięte, a mają znaczenie dla sprawy, wykluczyłby wznowienie postępowania, gdyż dochody Strony uprawniałby do świadczeń, co zilustrowała wyliczeniami. Skarżąca przywołała także fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzające jej wykładnię spornych w sprawie przepisów. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Spór między stronami sprowadza się do oceny, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zmniejszenie wynagrodzenia Skarżącej w związku z ograniczeniem wymiaru zatrudnienia do ¼ etatu mieści się w pojęciu utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych). W opinii Skarżącej odpowiedź na tą wątpliwość należy rozpoznać poprzez stwierdzenie, że opisana sytuacja mieści się w tym pojęciu, co wpływa na zakres należnych jej świadczeń. Pogląd taki Strona wywodzi z treści orzeczeń sądów administracyjnych, które zacytowała w skardze. Na tle tej okoliczności Strona formułuje zarówno zarzuty prawa materialnego, jak i prawa procesowego negując kompletność i poprawność oceny materiału dowodowego oraz wykładnię spornych w sprawie norm. W pozostałym zakresie Strona nie zgłaszała zastrzeżeń pod adresem zaskarżonej decyzji. W opinii organu administracji zarówno elementy procesowe jak i materialne zostały w sprawie ocenione w sposób właściwy mający uzasadnienie w brzmieniu norm, które odczytuje zgodnie z ich wykładnią literalną. Oceniając tak nakreślony spór Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd Skarżącej, co do wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie pojęcia "utrata dochodu". Nie podziela natomiast zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż jak dowodzi tego lektura akt i zaskarżonych aktów strony toczą spór wyłącznie na tle właściwego odczytania istotnych regulacji prawnych. Poza jego granicami pozostają ustalenia faktyczne, których nie neguje organ administracji nadając im jedynie inne znaczenie prawne. Wobec tego jako bezzasadne ocenić trzeba podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.). W tym miejscu odnotowania wymaga, że zaskarżona decyzja w sposób kompleksowy uważnie odnosi się do wszystkich istnych w sprawie zagadnień, właściwie je przedstawiając. Na aprobatę zasługuje wnikliwość przeprowadzonego postępowania, potwierdzająca właściwe rozumienie i zastosowanie zasady dwuinstancyjności, w szczególności zaś dostrzeżenie niewielkiego w istocie błędu organu I instancji i właściwa jego weryfikacja. W sprawie zebrano wszystkie istotne dowody, dokonano ich oceny, co znalazło wyraz w treści zaskarżonego orzeczenia, które niewątpliwie spełnia wymogi wynikające z treści art. 107 k.p.a. Powodem uchylenia zaskarżonego aktu i poprzedzającej go decyzji jest odmienna wykładnia istotnych w sprawie przepisów i pojmowanie "utraty dochodu", co przekłada się na dalsze konsekwencje związane już ze stosowaniem prawa materialnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem pogląd prezentowany w judykaturze przyjmujący, że w zakresie definicji zawartej w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych mieści się także przypadek będący udziałem tej sprawy, czyli obniżenie dochodu w związku z ograniczeniem zatrudnienia. Jakkolwiek w powołanym przepisie art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazano expressis verbis "zmniejszenia wynagrodzenia", to wykładnia tego przepisu nie może wspierać się wyłącznie na interpretacji literalnej. Zgodnie bowiem z poglądami orzecznictwa wykładnia przepisów winna zasadzać się na kompleksowej ich analizie. Pogląd taki został wypowiedziany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 797/21 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Rozstrzygniecie to zapadło na tle sporu dotyczącego tożsamego zagadnienia dotyczącego właściwej wykładni art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że wykładnia spornych w sprawie norm winna następować przy wykorzystaniu wszystkich interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych, a w przypadku powstania różnic rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu prymatu, którejś z metod wykładni i uzyskanym przy jej pomocy wyniku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2510/18, z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2631/18, dostępne w CBOSA). Dodatkowo zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem sądów administracyjnych organy administracji oraz sądy powinny dokonywać wykładni przepisów ustawowych z uwzględnieniem wartości i zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP. Sądy i organy mają zatem obowiązek interpretowania przepisów ustaw, nie poprzestając na dosłownym odczytaniu treści przepisów, lecz na nadaniu im takiego znaczenia, by rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji RP i prawie międzynarodowym, wiążącym Polskę, oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17, dostępne w CBOSA). Z uwagi na powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 18 Konstytucji RP rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie zaś do postanowień art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Odnotować także wypada, że w toku wykładni przepisów dotyczących możliwości przyznania zasiłku rodzinnego należy kierować się celem, jaki ma spełniać ta forma pomocy, który zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Realizacja tego celu zapewniona jest nie tylko w sytuacji, gdy stosunek zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej ustał całkowicie, ale także w sytuacji, gdy utrata zatrudnienia i zmniejszenie wynikającego z tego stosunku wynagrodzenia następuje przez zmniejszenie wymiaru czasu pracy i płacy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 783/19, z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1376/17, czy z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17, dostępne w CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że organ administracji, odmiennie pojmując rozumienie pojęcia utraty dochodu pominął ten fakt badając sprawę w ramach postępowania wznowieniowego, co przełożyło się na nieprawidłowe ustalenie kwoty dochodu, a w konsekwencji na zakres przyznanych Stronie świadczeń za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Zatem obliczając dochód rodziny Skarżącej poza jego zakresem należało pozostawić kwotę stanowiącą zmniejszenie wynagrodzenia w związku z utratą części zarobków. Prawidłowo natomiast do wartości dochodu wliczono przyznaną dzieciom Skarżącej rentę rodzinną, co stanowiło w istocie o wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym i uchyleniu decyzji wydanej w dniu [...]. Tym samym podnoszone w skardze zarzuty okazały się trafne, co legło u podstaw uchylenia orzeczeń organów obu instancji, które w ponownie prowadzonym postępowaniu winny zastosować się do wykładni spornego w sprawie przepisu dokonanej przez Sąd. Odnosząc się natomiast do wniosku zawartego w skardze o dokonanie takiego orzeczenia przez Sąd, to wskazać trzeba, że nakreślone na wstępie rozważań kompetencje sądu administracyjnego wykluczają działanie postulowane przez Stronę, a polegające na wydaniu orzeczenia, co do istoty sprawy. Jak to wskazano Sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych aktów. Uznając, że zaskarżone orzeczenie i poprzedzający je akt naruszają wskazane przepisy prawa materialnego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 ww. ustawy uchylił decyzje organów obu instancji. Końcowo odnotowania wymaga, że na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów.