IV SA/Wr 466/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 11 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 oddala skargę. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem J. B. - emerytowanego funkcjonariusza Policji – z dnia 31 grudnia 2008 r. adresowanym do Komendanta Powiatowego Policji w K. G., w którym domagał się on wypłacenia mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Komendant Powiatowy Policji w K.G. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] odmówił skarżącemu uwzględnienia jego żądań zawartych w przedmiotowym wniosku, powołując się na brak podstaw do przyznania i wypłacania emerytowanym funkcjonariuszom Policji równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Od tego rozstrzygnięcia wnioskodawca wniósł odwołanie. Komendant Wojewódzki Policji we W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od rozstrzygnięcia zawartego w piśmie Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...]. Powyższe postanowienie J. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 150/09 uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] ma przymiot decyzji administracyjnej. Rozpatrując ponownie odwołanie Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazana decyzja organu II instancji z dnia [...] listopada 2009 r. została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 2/10 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. i decyzję ją poprzedzającą. Od powyższego wyroku wywiedziona została skarga kasacyjna przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego , który wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. IOSK 1104/10 oddalił skargę kasacyjną. Kolejnym wnioskiem z dnia 20 stycznia 2011 r. strona zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w K. G. o wypłatę - na podstawie decyzji Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] lutego 2005 r. - równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z odsetkami ustawowymi za lata 2006-2011. Po rozpatrzeniu wskazanego wyżej wniosku Komendant Powiatowy Policji w K. G. wydał w dniu [...] lutego 2011 r. decyzję Nr [...] odmawiającą wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006-2011. Od powyższej decyzji J. B. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. , który decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia , wskazując temu organowi konieczność wzięcia pod uwagę faktu, że postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty omawianego świadczenia za lata 2006-2008 toczy się nadal przed Komendantem Powiatowym Policji w K. G. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającym skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt IV SA/Wr 2/10. W związku z powyższym – według organu II instancji- należało rozpatrzyć zarówno wniosek J. B. z dnia 30 grudnia 2008 r. jak i kolejny jego wniosek z dnia 20 stycznia 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w K. G. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] orzekł o prowadzeniu postępowań administracyjnych z wniosków strony z dnia 30 grudnia 2008 r. oraz z dnia 20 stycznia 2011 r. w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 i 2011 łącznie w jednym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K. G. odmówił wypłaty stronie równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006-2011. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, przyznanie prawa do wypłaty przedmiotowego równoważnika pieniężnego dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy Policji, a nie emerytowanych policjantów, w związku z czym brak jest podstaw do dokonania wypłaty na rzecz tej grupy osób. Od tej decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., który decyzją z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. G.. W motywach decyzji ostatecznej Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że prawo wnioskodawcy do przedmiotowego równoważnika zostało mu przyznane decyzją z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...] wydaną przez Komendanta Powiatowego Policji w K. G.. Decyzja ta wprawdzie pozostaje w obrocie prawnym ,lecz uzasadniona jest odmowa wypłaty przedmiotowego równoważnika. Nie istnieje bowiem, stawka kwotowa tego równoważnika dla emerytów i rencistów. Obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu, uwzględniając zmianę wprowadzoną rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., nie przewiduje stawek dla tej kategorii osób. Stosownie bowiem do treści ustawy o Policji oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, tego rodzaju równoważnik wypłacany jest tylko policjantom, a nie zaś, emerytom oraz rencistom policyjnym. W takim samym duchu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że emerytom oraz rencistom policyjnym nie przysługuje tego rodzaju równoważnik. Również i rozporządzenie nie przewiduje odpowiedniego jego stosowania wobec emerytów i rencistów. Z tych względów, skoro nie można wyliczyć kwoty równoważnika, wobec braku podstawy takiego wyliczenia, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie odmówił wypłaty tego równoważnika. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący podniósł zarzut naruszenia powagi rzeczy osądzonej , a to w związku z naruszeniem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. IVSA/Wr 2/10 , w którym uznano za prawnie obowiązującą decyzję Komendanta Powiatowego Policji K. G. z dnia [...]lutego 2005r. Nr [...] , a mimo to odmówiono wypłaty żądanego równoważnika . W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i uzasadnienie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo powołał się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych w tym przedmiocie, potwierdzające jego argumentację . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy ,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych , rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego , co wynika z przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wobec tego Sąd ten nie może opierać swojej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku wystąpienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Analizując pod tym kątem decyzję będącą przedmiotem osądu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził , że nie jest ona obarczona wadami , stanowiącymi podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego . Postępowanie administracyjne w badanej sprawie zainicjowane zostało dwoma wnioskami skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres od 2006 r. do 2011 r. Osią sporu między stronami nie jest więc kwestia przyznania prawa do przedmiotowego równoważnika, lecz brak czy też istnienie podstawy do jego wypłaty. A zatem prawidłowo organ rozstrzygnął w formie decyzji administracyjnej sprawę z wniosku skarżącego o wypłatę na jego rzecz równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011 wraz z ustawowymi odsetkami. Forma taka bowiem, w szczególności w przypadku wydania negatywnego rozstrzygnięcia, nie pozbawia strony prawa do kontroli sądowo-administracyjnej. Pozostają poza sporem w analizowanej sprawie okoliczności ,że strona jest emerytowanym funkcjonariuszem Policji i decyzją Komendanta Powiatowego Policji K. G. [...] lutego 2005r. Nr [...] przyznano jej prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W punkcie wyjścia oceny zasadności skargi wskazać należy , że w dniu 1 stycznia 2006r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. z 2005r. Nr 266, poz.2246) . Uchyliło ono m.in. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu (Dz. U Nr 100 poz. 919), który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Podkreślenia wymaga, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ( Dz. U. z 2004r. Nr 8 , poz. 67ze zm.) nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Przepis art. 29 powołanej wyżej ustawy stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, zaś jej art. 30 - o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko tych, które wynikają z art. 88, art. 92 i art. 94 ustawy. Stąd też należy wyciągnąć wniosek, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawy. W związku z tym jako uprawniony przedstawia się wniosek organów obu instancji ,że odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego . Podobny pogląd został zaprezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ( por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009r. sygn. VIII SA/Wa 620/09, z dnia 20 maja 2011r.,sygn. II SA/Wa 2060/10) . W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko i zasadniczy nurt rozważań zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 czerwca 2011r. sygn. IV SA/Wr 113/11. Stosownie do tego dostrzec trzeba, że w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] lutego 2005r. przyznającej skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Trafnie zatem wywiódł organ odwoławczy , że decyzji tej nadano charakter związany. Oznacza to ,że w kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, w decyzji związanej, odesłano do przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych osób. Natomiast przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Tym samym decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana, poprzez jego wypłatę. Wobec braku podstaw do dokonania czynności wypłaty, odmowę jej dokonania w drodze zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłową (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 listopada 2010r. sygn. II SA/Op 487/10, zamieszczony w CBOSA). W tym miejscu warto też przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010r.,sygn. I OSK 407/10/Lex nr 737501), w którym Sąd nie tylko zaakceptował stanowisko, w myśl którego z dniem 1 stycznia 2006r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, ale sformułował także tezę, w myśl której przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w żadnym swym brzmieniu nie przyznawał uprawnienia do równoważnika za remont lokalu emerytom bądź rencistom policyjnym. Skoro zatem z dniem 31 grudnia 2005 r. odpadła jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów bądź rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu, zawarta w rozporządzeniu z 28 grudnia 2005 r., a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą (ani ustawą o Policji, ani ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), przeto nie nabyli oni z tego tytułu słusznie nabytych praw, to bezprzedmiotowość uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważnika za remont lokalu wynika z całokształtu nowego unormowania w tej materii. Niezależnie od tego zauważyć należy, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Brzmienie przepisu art. 91 ust. 1 tej ustawy jest jednoznacznie i ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. Natomiast nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut skargi wskazujący na naruszenie powagi rzeczy osądzonej , a to w związku z naruszeniem - według skarżącego - prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. IVSA/Wr 2/10 . Wskazane naruszenie skarżący upatrywał w stwierdzeniu tutejszego Sądu ,że " decyzja z dnia 15 lutego 2005r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego , zatem w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu" ( s.7 uzasadnienia w sprawie IVSA/Wr 2/10). Uszło jednak uwadze skarżącego, że Sąd dalej zwrócił uwagę na to ,że przedmiotowy wniosek inicjujący postępowanie administracyjne nie zawierał żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego , lecz dotyczył naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego . A zatem skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Istotą sporu w niniejszej sprawie – o czym była już mowa wyżej- było więc ustalenie czy istnieją w odniesieniu do emeryta policyjnego przepisy pozwalające na określenie wysokości przedmiotowego równoważnika, jaki należałoby wypłacić w danym roku kalendarzowym. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).