IV SA/Wr 467/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Uzasadnienie: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 126, art. 219 w związku z art. 218 § 2 i art. 217 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] - Wojewoda D. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia 4 czerwca 2007r. (data wpływu 08.06.2007r.) S. M. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy we W. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że był zarejestrowany jako osoba bezrobotna i posiadał prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 2 kwietnia 1999r. do dnia 6 września 2000r. oraz od dnia 10 października 2000r. do dnia 15 września 2003r., jednocześnie wnosząc o uwzględnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...] sygn. akt. IV SA/Wr 86/05, który stał się prawomocny z dniem 11 lipca 2006r. Postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] nr [...]- odmówiono wnioskodawcy wydania zaświadczenia żądanej treści, podając, że analiza stanu faktycznego w oparciu o obowiązujący stan prawny nie daje podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Jak bowiem wskazano załączony wyrok nie uchyla decyzji Wojewody D. z dnia [...] nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] nr [...] orzekającej o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt IV SA/Wr 365/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, której przedmiotem była wymieniona decyzja. S. M. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu podał, że w wymienionym we wniosku okresie był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. i pobierał zasiłek przedemerytalny. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...] sygn. akt [...] Podniósł również, że Wojewoda D. nie przekazał jego skargi z dnia [...]. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy ustalił, że decyzją Wojewody D. z dnia[...]. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] nr [...] orzekającą o uchyleniu w trybie wznowienia postępowania następujących decyzji ostatecznych: decyzji z dnia [...] nr [...] orzekającej o przyznaniu wnioskodawcy prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 2 kwietnia 1999r., decyzji z dnia[...]. nr [...] orzekającej o zawieszeniu prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego od dnia 6 września 2000r., decyzji z dnia [...]nr [...] orzekającej o wznowieniu wypłaty zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] oraz decyzji z dnia [...] nr [...] orzekającej o wstrzymaniu wypłaty zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] z powodu zmiany miejsca zameldowania i orzeczono o odmowie przyznania wnioskodawcy prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] Od powyższej decyzji Wojewody D. S. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którą Sąd ten oddalił wyrokiem z dnia [...] w sprawie sygn. akt [...] Wyrok ten stał się prawomocny z dniem [...] Następnie decyzją Wojewody D. z dnia [...] nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu W z dnia [...] . nr [...] orzekającą o obowiązku zwrotu przez S. M. nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 2 kwietnia 1999r. do dnia 14 września 2003r. w wysokości [...] zł brutto. Wyrokiem z dnia [...] w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 86/05, który stał się prawomocny z dniem 11 lipca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody D. z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Następnie z wnioskiem z dnia 4 czerwca 2007r. S. M. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy we W. o wydanie zaświadczenia o wskazanej już na wstępie treści. Podał, że zaświadczenie jest mu potrzebne do przedłożenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w celu zaliczenia wskazanego we wniosku okresu do emerytury. Organ l instancji odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Rozpatrując zażalenie organ II instancji podzielił stanowisko przedstawione przez organ l instancji w wydanym przez niego postanowieniu i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podał, że w myśl z art. 217 § 1 i § 2 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli (...) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W ocenie organu odwoławczego przed wydaniem postanowienia organ I instancji przeprowadził zgodnie z art. 218 Kpa w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, którego zakres wynikał nie tylko z żądania S. M., lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Podał, że z akt sprawy wynika, że w skierowanym do skarżącego piśmie informacyjnym z dnia [...] nr [...] organ I instancji podał, że skarżący otrzymał stosowne zaświadczenie z dnia 6 lutego 2006r. w sprawie indywidualnej karty wypłat pobranych zasiłków oraz wyjaśnił, jakie zaświadczenia są potrzebne dla celów emerytalno- rentowych. Zdaniem organu odwoławczego, w związku z tym, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] sygn. akt IV SA/Wr 365/04 oddalono skargę S. M., której przedmiotem była decyzja Wojewody D. z dnia [...] nr [...]utrzymująca w mocy wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] nr [...] którą organ orzekł o uchyleniu wydanych w/w decyzji ostatecznych oraz o odmowie przyznania S. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 2 kwietnia 1999r. (orzeczenie stało się prawomocne z dniem 28 lutego 2006r.), skarżący nie posiada prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 2 kwietnia 1999r., wobec czego na podstawie art. 219 Kpa należało wniosek strony o wydanie zaświadczenia żądanej treści rozpatrzyć odmownie. S. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie organu II instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego zdaniem spełnia wszystkie przesłanki określone przepisami, warunkujące uzyskanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, zatem właściwe organy pozbawiając go tego uprawnienia dopuściły się naruszenia prawa. W konsekwencji, jak wywodzi dalej skarżący, uchybia obowiązującym przepisom zaskarżona odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt, że skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny i pobierał zasiłek przedemerytalny we wskazanym okresie, tym bardziej, że poprzednio wydane zaświadczenie z dnia 6 lutego 2006r. w świetle dokumentów i faktów jest nieaktualne, bowiem wymieniona w nim decyzja z dnia 14 maja 2004r. o obowiązku zwrotu pobranego zasiłku przedemerytalnego nie funkcjonuje w obrocie prawnym wobec wyroku tut. Sądu z dnia [...] sygn. akt IV SA/Wr 86/05, którym orzeczono o uchyleniu tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy akt organu administracji publicznej jest słuszny, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego m.in. postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie brak jest postaw do stwierdzenia takiego naruszenia. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w niczym nie naruszają prawa. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń, które stanowi swoiste, bo uproszczone i w znacznym stopniu odformalizowane postępowanie o charakterze administracyjnym, obowiązujące organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego. Należy wyraźnie oddzielić od siebie zaświadczenia wydawane na podstawie art. 217 Kpa od decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 104 Kpa. Zgodnie z brzmieniem art. 217 §1 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Pojęcie zaświadczenia zostało w doktrynie sprecyzowane i określone jako "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby" (J.Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988, Nr 2, s. 14). W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki, (pkt1) jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub (pkt 2), gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, który - jak wynika z wniosku strony - ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 §1 Kpa). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 §2 Kpa). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania organ ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PIP, zeszyt 10, 2004r., s.63). Odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 Kpa). Odmowa wystawienia zaświadczenia może nastąpić w trzech przypadkach, tj. przy braku interesu prawnego wnioskodawcy, w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, bądź - co miało miejsce na gruncie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia. W niniejszej sprawie skarżący żądał wydania zaświadczenia przez Powiatowy Urząd Pracy we W. potwierdzającego, że był zarejestrowany jako osoba bezrobotna i posiada prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 2 kwietnia 1999r. do dnia 6 września 2000r. oraz od dnia 10 października 2000r. do dnia 15 września 2003r., przy jednoczesnym uwzględnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sygn. akt IV SA/Wr 86/05, który stał się prawomocny z dniem 11 lipca 2006r. Natomiast jak wynika z prawidłowo w tym zakresie poczynionych przez właściwe organy ustaleń, wskazany we wniosku wyrok sygn. akt IV SA/Wr 86/05 uchylający decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji dotyczył przedmiotu w postaci obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Nie uchyla i nie dotyczy decyzji Wojewody D. z dnia [...]nr [...]utrzymującej w mocy wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...]. nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznych, a to: decyzji z dnia [...] nr [...] orzekającej o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 2 kwietnia 1999r., decyzji z dnia [...] nr orzekającej o zawieszeniu prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego od dnia 6 września 2000r., decyzji z dnia [...] nr [...] orzekającej o wznowieniu wypłaty zasiłku przedemerytalnego z dniem 10 października 2000r., decyzji z dnia [...] nr [...] orzekającej o wstrzymaniu wypłaty zasiłku przedemerytalnego od dnia 15 września 2003r. z powodu zmiany miejsca zameldowania oraz orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 2 kwietnia 1999r. Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt IV SA/Wr 365/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił bowiem skargę, której przedmiotem była powyższa decyzja wydana we wznowionym postępowaniu. Prawidłowo w tej sytuacji zarówno organ I, jak i II instancji odmówił wydania zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści bowiem dane, jakimi dysponowały organy, w postaci pozostających w obrocie prawnym decyzji wydanych w sprawie przysługiwania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz obu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w momencie złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 4 czerwca 2007r. pozostawały w sprzeczności z żądaniem skarżącego. W zakresie postępowania wyjaśniającego, jakie Prezydent W., a następnie Wojewoda D. mógł przeprowadzić przed wydaniem zaświadczenia, bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, mieściło się wyłącznie ustalenie stanu prawnego, jaki miał być potwierdzony w zaświadczeniu. Natura prawna samego zaświadczenia zawęża bowiem postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego w oparciu o konkretne dane znajdujące się w posiadaniu organu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych, do czego w istocie sprowadzają się żądania wnioskodawcy ( por wyrok z dnia 23 marca 2006r. sygn. akt I SA/Wr 63/05, LEX nr 204776). Decydujący dla zgłoszonego przez skarżącego wniosku był stan prawny będący wynikiem prawomocnej decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody D. z dnia [...] nr[...]. W toku wznowionego postępowania organ I instancji uznał, że skarżący nie spełniał warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej bowiem podjął od dnia 12 marca 1992r. pozarolniczą działalność gospodarczą. Zatem wskazaną wyżej decyzją orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznych: decyzji z dnia [...] nr [...] orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] decyzji z dnia [...]. nr [...] orzekającej o zawieszeniu prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego od dnia[...] ., decyzji z dnia [...] nr [...] orzekającej o wznowieniu wypłaty zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] decyzji z dnia [...] nr [...] orzekającej o wstrzymaniu wypłaty zasiłku przedemerytalnego od dnia 15 września 2003r. z powodu zmiany miejsca zameldowania oraz orzekł o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 2 kwietnia 1999r. Skarga na decyzję drugoinstancyjną została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] sygn. akt IV SA/Wr 365/04, który to wyrok uzyskał walor prawomocności. Odmienne rozumienie przez skarżącego skutków prawnych, jakie wywołał wskazany wyrok, o czym świadczą zarówno treść wniosku, argumentacja zawarta w złożonym przez skarżącego żaleniu, jak i w samej skardze wniesionej do Sądu nawiązująca do prawomocnego wyroku z dnia [...] sygn. akt IV SA/Wr 86/05, mocą którego uchylono obie wydane w sprawie decyzje, ale mające za przedmiot obowiązek zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 2 kwietnia 1999r. do dnia 14 września 2003r., powoduje w tej konkretnej sprawie stan nieoczywisty, rozbieżny z żądaniami wniosku wszczynającego postępowanie. Musi to zdaniem Sądu prowadzić do odmowy wydania zaświadczenia o treści nie znajdującej potwierdzenia w dokumentacji posiadanej przez organ, zweryfikowanej w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego pod kątem oceny możliwości spełnienia przez organ żądań złożonego wniosku. Jak trafnie zauważa organ I instancji w piśmie z dnia 4 lipca 2007r., skoro strona nie posiada uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego, to nie może wiązać braku tego prawa z pozytywnym stosowaniem przepisu ustawy emerytalnej, związku z którym żąda wydania zaświadczenia, tylko z tego powodu, że faktycznie ten zasiłek pobierała. Jeżeli zatem, jak już wskazano, zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że skoro problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2005r. sygn. VI SA/Wa 775/04, Lex nr 165031). Podsumowując, należy stwierdzić, że sam fakt zakończenia sprawy wydaniem prawomocnej decyzji z dnia [...] w której orzeczono o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 2 kwietnia 1999r., zatem w okresie zakreślonym we wniosku, powoduje zmianę dotychczasowego stanu faktycznego przez to, że od tego momentu po stronie skarżącego nie ma uprawnienia, którego potwierdzenia domaga się w zaświadczeniu. W dokumentacji organu administracji, po wydaniu decyzji, której mocą ten organ i inne są związane, następuje istotna zmiana. Dotychczasowy stan sprawy wynikający z danych organu zmienia się po jej wydaniu w ten sposób, że dopóki decyzja ta nie zostanie w toku postępowania odwoławczego zmieniona, bądź uchylona, dopóty organ będzie związany danymi jakie z niej wynikają, nawet w przypadku braku waloru prawomocności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 maja 1997r, sygn. akt I SA/Gd 2069/96, ONSA poz 29, zeszyt 1, 1998r.) Ewentualny wpływ powoływanego przez stronę orzeczenia tut. Sądu z dnia [...] sygn. akt IV SA/Wr 86/05, uchylającego decyzję Wojewody D. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. orzekającą o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaświadczenia, bowiem organ jak już wcześniej wskazano, nie może analizować zmian w stanie prawnym, pod kątem ewentualnych wniosków i opinii prawnych. Na marginesie można jedynie stwierdzić, że decyzja ta pozostaje bez wpływu na posiadanie przez skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6