IV SA/Wr 480/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków ( spr.) Sędziowie sędzia WSA Władysław Kulon, sędzia NSA Julia Szczygielska, , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Dyrektora D. Służby Dróg i Kolei we W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Dyrektor D. Służby Dróg i Kolei we W. decyzją z dnia [...] września 2016 r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy T. M., w zakresie decyzji Dyrektora D. Służby Dróg i Kolei we W. z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie wynagrodzeń brutto i netto wraz ze wszystkimi dodatkowymi składnikami (np. premiami): Dyrektora ww. Służby, wszelkich Zastępców tego Dyrektora, w tym Zastępcy do spraw Zarządzania Infrastruktura Drogową, Zastępcy Dyrektora do spraw Inwestycji i Utrzymania Infrastruktury Drogowej, a także Głównego Księgowego ww. Służby, jak również wszelkich Kierowników, Naczelników oraz Koordynatorów w ramach Pionów istniejących w D. Służbie Dróg i Kolei z siedzibą we W. - za rok 2014r., 2015r. oraz za okres od stycznia do lipca 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) - dalej w treści decyzji - również jako: ustawa bądź udip utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Dyrektora D. Służby Dróg i Kolei we W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano: Dyrektor D. Służby Dróg i Kolei we W., po ponownym - wnikliwym przeanalizowaniu sprawy, nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku T. M. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2016 r. (doręczonym do DSDiK w dniu 20 lipca 2016 r.) T. M. wystąpił o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1) numeru NIP D. Służby Dróg i Kolei z siedzibą we W.; 2) numeru rachunków bankowych przynależnych D. Służbie Dróg i Kolei we W., zakresu przedmiotowego tychże numerów rachunków bankowych, a to czego (jakich kwestii, spraw, czy też rzeczy) dotyczą te numery; 3) ilu jest zastępców Dyrektora ww. Służby, jakie są nazwy ich stanowisk, kto z imienia i nazwiska pełni te funkcje, ile jest Pionów oraz jakie są nazwy Pionów w ramach ww. Służby, a także ilu jest Kierowników, Naczelników oraz Koordynatorów w ramach Pionów istniejących w ww. Służbie, a także kto z imienia i nazwiska pełni te funkcje. 4) wynagrodzeń brutto i netto wraz ze wszystkimi dodatkowymi składnikami (np. premiami): Dyrektora ww. Służby, wszelkich Zastępców tego Dyrektora, w tym Zastępcy Dyrektora do spraw Zarządzania Infrastrukturą Drogową, Zastępcy Dyrektora do spraw Inwestycji i Utrzymania Infrastruktury Drogowej, a także Głównego Księgowego ww. Służby, jak również wszelkich Kierowników, Naczelników oraz Koordynatorów w ramach Pionów, istniejących w D. Służbie Dróg i Kolei we W. - za 2014r., 2015r. oraz za okres od stycznia do lipca 2016r. Pismem NZO.1431.1.2016 z dnia 29 lipca 2016 r. wnioskodawcy udzielono dostępu do informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku w zakresie punktów 1-3. Odmówiono udostępnienia informacji w zakresie pkt 4. W uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wskazano na dobra osobiste pracowników jednostki, którzy zostali objęci zakresem pkt 4 wniosku T. M. z dnia 15 lipca 2016 r. Odwołanie, od powyższej decyzji złożył wnioskodawca. Zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) i w związku z tym wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora DSDiK oraz o udostępnienie informacji publicznej określonej w pkt 4 wniosku z dnia 15 lipca 2016 r. Dyrektor D. Służby Dróg i Kolei we W. ponownie rozpoznając sprawę uznał, że przy wydawaniu decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, w tym udip i w dalszym ciągu podtrzymał swoją argumentację. Podał, że zakres informacji, które organy władzy publicznej są zobowiązane udostępniać na żądanie osób trzecich, realizujących konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta nakazuje udostępniać każdą informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 udip), pod warunkiem, że udostępnianie tej informacji nie podlega wyłączeniu ze względu na interes podmiotu, którego informacja ta dotyczy bądź ze względu na konieczność zachowania tajemnicy ustawowo chronionej (art. 5 udip). Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej - dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniom. Do okoliczności, skutkujących ograniczeniem dostępu do informacji publicznej zaliczono - w art. 5 ustawy - konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto nie podlegają udostępnieniu informacje objęte tajemnicą chronioną ustawowo. Informacją publiczną nie mogą być również objęte dane, dotyczące zarazem spraw prywatnych. Dane te stanowią dobra osobiste osób prywatnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Poprzez poddanie szczególnej ochronie danych prywatnych ustawodawca przyznał pierwszeństwo ochronie prywatności poszczególnych osób w stosunku do realizacji interesu publicznego, jakim jest zapewnienie dostępu do informacji publicznej. Stwierdził, że zaprezentowane wyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie o sygn. akt SA/WA 2016/05. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 lipca 2016 r. w zakresie pkt. 4 odnosi się do konkretnych osób, a zatem jego przedmiotem są dane osobowe, których udostępnienie podlega wyłączeniu (ograniczeniu) ze względu na ochronę prywatności tych osób. Jakkolwiek zgodnie z art. 5 ust. 2 udip ograniczenie to nie dotyczy osób, pełniących funkcje publiczne, to w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym pojęcie osoba pełniąca funkcję publiczną odnosi się tylko do niektórych kategorii osób zatrudnionych w ramach samorządu terytorialnego. Z powyższego jednoznacznie wynika, że nie każda osoba zatrudniona w szeroko rozumianym sektorze publicznych jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu udip. Nie można również pominąć kwestii, iż jednostka, do której wystąpiono z wnioskiem w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest również pracodawcą - w stosunku do pracowników, o których informacja ma być udostępniona - vide: art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014r. poz. 1502 z późn. zm.) i art. 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016r. poz. 902). Ujawnienie informacji na temat zarobków potencjalnie naraża jednostkę na zarzut ujawnienia przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę i może naruszać dobra osobiste w rozumieniu art. 23 i 24 Kc. Nie ulega wątpliwości, że taka informacja podlega tajemnicy danych zawartych w pracowniczych aktach osobowych, stąd ich dostępność jest ograniczona. Dane dotyczące uzyskiwanych zarobków (dochodów) objęte są zakresem prywatności osoby zatrudnionej i podlegają ochronie na podstawie przepisów o ochronie dóbr osobistych, jak wskazano powyżej w art. 23 i 24 Kc. Ostatecznie organ wskazał, iż oświadczenia majątkowe osób zatrudnionych w DSDiK, które pełnią funkcje publiczne udostępnione są w sposób określony w art. 7 ust. 1 pkt 1 uddip - w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. Skargę na powyższą decyzję i decyzję ją poprzedzającą złożył wnioskodawca. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: 1. przepisu postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonych decyzji, a to art. 107 § 3 k.p.a. - przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 2. przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 1) oraz art. 23 ust. 1 pkt 2) i 4) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a także art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego - przez bezpodstawną oraz bezprawną odmowę udostępnienia informacji publicznych, o jakie wnioskował skarżący w punkcie 4. pisma skarżącego z dnia 15 lipca 2016 r. [doręczonym D. Służbie Dróg i Kolei we W. w dniu 20 lipca 2016 r.) i wniósł o uchylenie obu ww. decyzji oraz o przekazanie Dyrektorowi D. Służby Dróg i Kolei we W. sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie od Dyrektora D. Służby Dróg i Kolei we W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że po pierwsze, uzasadnienia decyzji uchybiają art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji w zasadzie sprowadzą się do jednego zdania, stanowiącego zwięzłe powtórzenie treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej. Zwłaszcza jeżeli uwzględnić, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej z powodu ochrony prawa do prywatności, jako wyjątek od zasady dostępu do informacji publicznej, powinien być stosowany wyjątkowo. Skutkiem wadliwego uzasadnienia ww. decyzji jest niemożliwość przeprowadzenia kontroli tej decyzji na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. I dlatego już z tej przyczyny zaskarżone decyzje powinny zostać uchylone. Po drugie, nie można zgodzić się z odmową udostępnienia informacji w zakresie wynagrodzenia osób szczegółowo wskazanych w punkcie 4. ww. pisma skarżącego - zwłaszcza jeżeli uwzględnić, że wniosek dotyczy osób pełniących funkcje kierownicze w D. Służbie Dróg i Kolei we W.. Jeżeli chodzi o treść przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Uszczegółowienie pojęcia "informacja publiczna" znajduje się w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Jakkolwiek w przepisie tym wskazane są przykłady informacji publicznych, to jednakże jest to katalog niezamknięty. Szeroki zakres informacji wskazanych w tym przepisie świadczy, że ustawodawca chciał objąć pojęciem "informacja publiczna" jak najwięcej informacji związanych z działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi: informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom ustawy oraz o nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej. Zgodnie z art. 2 pkt 1) i 2) oraz art. 1 pkt 3) i 4) ww. ustawy z dnia 3 marca 2000 r. - ma ona zastosowanie między innymi do dyrektorów, zastępców dyrektorów oraz głównych księgowych samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną. Skoro jawne są informacje dotyczące wynagrodzenia ww. osób - przeto tym bardziej jawne są wynagrodzenia osób szczegółowo wskazanych w punkcie 4. pisma skarżącego z dnia 15 lipca 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1646) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, wówczas to sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – może w zależności, od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Kontrola Sądu oparta na wskazanych wyżej przepisach daje podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji narusza prawo. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora D. Służby Dróg i Kolei we W. z dnia [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora D. Służby Dróg i Kolei we W. z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Podstawą materialnoprawną wymienionych wyżej decyzji były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – dalej u.d.i.p. Zostały one wydane (decyzje) na skutek wniosku skarżącego z dnia 15 lipca 2016 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie opisanym w sentencji zaskarżonej decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP. Uszczegółowienie co należy rozumieć przez informację publiczną zawiera art. 6 u.d.i.p. Nie jest to jednak katalog zamknięty zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d. Przepis ten mówi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje. Z przepisu powyższego wynika, że nie każda informacja związana z zatrudnieniem w organach podmiotów określonych w art. 4 u.d.i.p. jest informacją publiczną. Musi ona dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, po drugie istotne jest powiązanie tej informacji z pełnieniem funkcji publicznych (zob. R. Cybulska. Dostęp do informacji publicznej w zakresie spraw związanych ze stosunkiem pracy w samorządzie terytorialnym – Samorząd Terytorialny nr 4, str. 57). Funkcje publiczne pełnią osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Osoba taka jest wyposażona w określone uprawnienia pozwalające na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (patrz – Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska Wydanie 3, Warszawa 2016 Wolters Kluwer str. 149). Zatem do osób publicznych nie można zaliczyć pracowników biurowych, czy technicznych. Ujawnienie informacji dotyczącej uposażenia tych osób wymaga zgody pracowników, w przeciwnym razie ujawniający dane narusza dobro osobiste pracownika. Według doktryny i orzecznictwa jawne są wszystkie akty związane z osobami publicznymi, między innymi gdy dotyczą wynagrodzenia, zmiany ich uposażenia, przyznania premii, nagród. W każdym przypadku informacja o wysokości wynagrodzenia funkcjonariusza publicznego stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcję publiczną i tym samym stanowi informację publiczną co do zasady. Wydatkowanie środków publicznych, w tym na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne są jawne (patrz: powołany wyżej komentarz do ustawy o informacji publicznej, str. 150, a także wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r. I OSK 2508/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 września 2014 r., II SA/Kr 940/14). Z powyższego zatem wynika, że w stosunku do osób publicznych stosuje się również w ograniczonym zakresie przepisy pozwalające na wyłączenie jawności informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ma to miejsce wówczas jeśli wnioskowane dane wykraczałyby poza wiadomości mające związek z pełnieniem owych funkcji publicznych. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że we wniosku z dnia 15 lipca 2016 r. skarżący wnosił o wskazanie wynagrodzeń brutto wraz ze wszystkimi dodatkowymi składnikami Dyrektora ww. Służby, Zastępców Dyrektora, w tym Zastępcy Dyrektora do spraw Zarządzania Infrastrukturą Drogową, Zastępcy Dyrektora do Spraw Inwestycji i Utrzymania Infrastruktury Drogowej a także Głównego Księgowego ww. Służby, jak również wszelkich Kierowników, Naczelników oraz Koordynatorów w ramach Pionów istniejących w D. Służbie Dróg i Kolei we W. za 2014 r., 2015 r. za okres od stycznia do lipca 2016 r. Zgodnie ze statutem D. Służby Dróg i Kolei stanowiącym załącznik do uchwały nr XV/337/15 Sejmiku Województwa D. z dnia 29 października 2015 r. D. Służba Dróg i Kolei jest samorządową jednostką budżetową finansowaną przez Samorząd Województwa D. (§ 2 ust. 1) DSDiK jako samorządowa jednostka organizacyjna będąca zarządem dróg i zarządcą infrastruktury kolejowej wykonuje zadania Zarządu Województwa D. w zakresie praw i obowiązków należących do zarządcy dróg określonych ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz zarządcy infrastruktury kolejowej określonych w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (§ 2 ust. 2). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) o samorządzie województwa do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Zadania publiczne wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 6 ust. 1 pkt 1). W celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami. Dochody własne stanowią zasadnicze źródła finansowania zadań województwa. Dochodami własnymi województwa są między innymi udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości określonej odrębną ustawą, dochody z majątku województwa, (...) art. 67 ust. 1 i 2. Z powyższych przepisów wynika, że D. Służba Dróg i Kolei jest samorządową jednostką organizacyjną na szczeblu województwa, dysponująca majątkiem publicznym – zatem jest podmiotem zobowiązanym w trybie art. 4 ust. 1 pkt 4 udip do udzielenia informacji publicznej. § 12 wymienionego wyżej statusu stanowi, że DSDiK kieruje Dyrektor przy pomocy Zastępców Dyrektora, Głównego Księgowego oraz pozostałych kierowników komórek organizacyjnych. Statut określa częściowo zadania należące do Dyrektora jednostki (§ 14, § 15, § 16). W § 13 stanowi też, że szczegółową organizacją DSDiK określa regulamin organizacyjny opracowany przez Dyrektora i zatwierdzony przez Zarząd Województwa D.. Działa w oparciu o udzielone pełnomocnictwo. Zgodnie z § 14 pkt 3 i 4 Dyrektor ma prawo do udzielenia dalszych pełnomocnictw w zakresie wymienionych w ww. punktach zadań. Zaskarżone decyzje nie zawierają ustaleń co do powierzonych wymienionym we wniosku osobom zadań, czy są to zadania o charakterze publicznym, o których mowa na wstępie rozważań. Ustalenia te winny być poczynione w oparciu o statut organu, regulamin, o którym mowa w statucie i udzielone poszczególnym osobom, wymienionym we wniosku pełnomocnictwa. Organ rozważy również czy wnioskowana informacja z uwagi na zakres i okres jaki obejmuje, a także ewentualny nakład pracy nie jest informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. W przypadku zaistnienia takich przesłanek organ zobowiązany jest do wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.