IV SA/Wr 49/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w sprawie uznania za nieuzasadnione zażalenia na przewlekłość postępowania MOPS we W. w przedmiocie załatwienia "wniosku z dnia 3 czerwca 2013 r. i wcześniejsze o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej" oddala skargę w całości. Pismem z dnia 8 lipca 2014 r. Z. R. (zwany dalej wnioskodawcą, stroną lub skarżącym) wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z zażaleniem na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta W. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W.) na wniosek z dnia 3 czerwca 2013 r., a także wnioski wcześniejsze, o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., działając na podstawie art. 24 § 3 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), wyłączył z urzędu członków tego Kolegium od udziału w postępowaniu w sprawie wywołanej opisanym wyżej podaniem skarżącego z dnia 8 lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało wniesione przez skarżącego zażalenie na przewlekłość postępowania Prezydenta W. za nieuzasadnione. Podaniem z dnia 28 lipca 2014 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o wznowienie postępowania zakończonego ww. postanowieniem na podstawie art. 145 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż – w jego ocenie – "(...) wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne oraz nowe dowody, decyzje wydane zostały bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem stanowiska Powiatowego Urzędu Pracy w części wniosku dotyczącej pomocy w pozyskaniu zatrudnienia oraz, że dowody okazały się fałszywe, zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd a popełnione przestępstwo jest oczywiste i wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego." Ponadto skarżący stwierdził, że "(...) nie jestem świadom istnienia przesłanek, które zaistniały w celu wznowienia postępowania administracyjnego (...)". Pismem z dnia 17 września 2014 r., nr [...] Kolegium wezwało skarżącego do sprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie okoliczności faktycznych uzasadniających wznowienie postępowania w powyższej sprawie oraz podanie dnia (daty), kiedy dowiedział się on o tych okolicznościach. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie podał, że wznowienia postępowania domaga się na podstawie art. 145 § 2 k.p.a., gdyż wznowienie jest konieczne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla jego życia i zdrowia. W ocenie strony stan zagrożenia wynika z braku jakichkolwiek dochodów zaspokajających jego potrzeby życiowe, a także umożliwiających mu opłacenie bieżących i zaległych rachunków. Dalej wnioskodawca stwierdził, że drugą okoliczności uzasadniającą wznowienie postępowania jest fakt popełnienia przestępstwa polegającego na wydaniu przez SKO postanowienia z dnia [...] rażąco naruszającego prawo. Zdaniem skarżącego, wbrew stosownym regułom organ wydał akt, który nie kończy sprawy co do istoty, nie jest także częścią aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co świadczy o oczywistości popełnionego przestępstwa i jest wymierzone przeciwko jego osobie. Odnosząc się z kolei do daty dowiedzenia się o wskazanych okolicznościach wnioskodawca wskazał, że datą okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania jest data złożenia podania, która wynika z subiektywnego odczucia samego skarżącego związanego ze stanem i okolicznościami w jakich się on znajduje. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówiło wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego opisanym na wstępie postanowieniem. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że postanowienie kończące postępowanie, o którego wznowienie zwrócił się skarżący, zostało wydane w oparciu o art. 37 § 2 k.p.a. i zalicza się ono do grupy aktów wydawanych w toku postępowania administracyjnego, lecz dotyczących poszczególnych kwestii powstających w jego toku, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to również postanowienie kończące postępowania, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Skoro zatem wydane postanowienie jest niezaskarżalne to nie można w stosunku do niego zastosować – na mocy art. 126 k.p.a. – przepisów o wznowieniu postępowania (art. 145 – 152 k.p.a.). Kwestionując wydane postanowienie skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że stanowisko Kolegium jest niezgodne z prawem i wynika z próby uniknięcia odpowiedzialności za podjęte czynności. W jego ocenie nie jest istotne na podstawie jakiego przepisu zostało wydane zaskarżone orzeczenia, ale kiedy to nastąpiło. Skarżący podkreślił, że okoliczność uniknięcia niebezpieczeństwa dla jego życia i zdrowia winna prowadzić do wznowienia postępowania, pomimo braku wyroku w sprawie, gdyż "(...) decyduje o tym wola skarżącego". Ponadto skarżący stwierdził, że kwestionowane postanowienie wydane zostało w ostatniej instancji stąd też winno zostać rozpoznane w myśl zasady wyrażonej w art. 235 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 126 k.p.a., postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...]. Kolegium stwierdziło, że przedstawione w zaskarżonym postanowieniu okoliczności faktyczne i prawne nie uległy zmianie i prowadzą do wniosku, że do postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a., od którego nie przysługuje zażalenie, nie można zastosować przepisów o wznowieniu postępowania. Kolegium zauważyło również, że wskazany przez skarżącego przepis art. 235 k.p.a. w żaden sposób nie podważa przedstawionej argumentacji dotyczącej braku prawnej możliwości wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesionej na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że domaga się zmiany postanowień Kolegium m.in. z dnia [...] odmawiających wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] z uwagi na słuszny interes strony. Zdaniem skarżącego słuszność jego interesu wynika przede wszystkim z celów i zadań organów pomocy społecznej, które powinny uwzględniać jego sytuację osobistą powodującą zagrożenie dla życia i zdrowia. Ponadto skarżący podniósł, że w toku prowadzonych przez niego spraw przed różnymi organami administracji publicznej i sądami, doszło do popełnienia szeregu przestępstw związanych z wydaniem kolejnych aktów administracyjnych i orzeczeń sądowych. Okoliczności powyższe stanowią – w ocenie wnioskodawcy – dostatecznie uzasadnioną przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności aktów administracyjnych wydanych przez organy administracji publicznej, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji bądź postanowienia. Jak wynika bowiem z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w trybie wznowieniowym, uregulowanym w art. 145 – 152 k.p.a. Właściwe postępowanie organu administracji publicznej w tym trybie zawsze winno zostać jednakże poprzedzone kontrolą formalną samego wniosku o wznowienie wyrażającą się przede wszystkim w ustaleniu, czy wznowienie postępowania w danej sprawie jest dopuszczalne. Zasadą wynikającą wprost z treści art. 145 § 1 k.p.a. jest bowiem możliwość wznowienia postępowania tylko w sprawie zakończonej ostateczną decyzją i na podstawie ściśle określonych przesłanek, które zawarte są w tym przepisie oraz w art. 145 § 2 i 3, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Jednakże możliwość wznowienia postępowania istnieje również w odniesieniu do ostatecznych postanowień, gdyż w myśl art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z przytoczonej regulacji wynika zatem, że o tym czy możliwe jest wznowienie postępowanie zakończonego ostatecznym postanowieniem decyduje wyłącznie rodzaj tego aktu. Nie każde bowiem postanowienie zostało w tym przepisie wskazane, a jedynie trzy jego rodzaje: postanowienie, od którego przysługuje zażalenie oraz postanowienia wymienione w art. 134 k.p.a., a więc postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skoro przepisy dopuszczają możliwość wznowienie postępowania tylko i wyłącznie w stosunku do postępowań zakończonych wydaniem tych trzech postanowień, to nie można w tym wypadku stosować wykładni rozszerzająca, w szczególności że zarówno treść przepisu jak i zakres jego zastosowania nie budzą wątpliwości. Aby stwierdzić czy wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] było dopuszczalne należy w pierwszej kolejności ustalić, czy akt ten przynależy do jednej z trzech wymienionych powyżej kategorii postanowień. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Analizując powyższą instytucję należy stwierdzić, że postanowienie wydane na skutek zażalenia dotyczącego bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania administracyjnego, niezależnie od kierunku podjętego rozstrzygnięcia, nie może zostać uznane za akt, o którym mowa w art. 126 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jak wynika jednak z przytoczonych przepisów postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. w ogóle nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zażalenie wnoszone przez stronę w trybie art. 37 k.p.a. nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz służy jedynie do zakwestionowania przekroczenia ustawowego, maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Wydane w tym względzie postanowienie ma charakter incydentalny, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 145/13 i powołane tak orzecznictwo oraz z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 74/13). Nie budzi również wątpliwości, że postanowienie to nie jest także jednym z aktów wymienionych w art. 134 k.p.a. Na podstawie wszystkich przywołanych okoliczności należało zatem stwierdzić, że ocena prawna dopuszczalności wznowienia postępowania w niniejszej sprawie wyrażona w zakwestionowanym postanowieniu Kolegium okazała się prawidłowa. Nie można bowiem z pominięciem treści obowiązujących przepisów – w tym wypadku art. 126 k.p.a. – prowadzić postępowań, w sytuacji gdy przepisy te takiej możliwości nie przewidują. Działanie organu administracji publicznej zmierzające w tym kierunku byłoby sprzeczne z zasadą praworządności, wynikającą z art. 6 k.p.a., a stanowiącą, że organy te działają na podstawie przepisów prawa. Stąd też jeżeli brak jest normy procesowej dopuszczającej prowadzenie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach zakończonych wydaniem ostatecznych postanowień w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania, to wznowienie postępowania w tych sprawach jest niedopuszczalne. Wyrażony przez skarżącego pogląd o niezbędności wszczęcia postępowania na podstawie przedstawionych przez niego okoliczności polegających w głównej mierze na oczywistości faktu popełnienia przestępstwa oraz konieczności uniknięcia niebezpieczeństwa dla jego życia i zdrowia nie mógł zostać uwzględniony. Spór bowiem o istnienie przesłanek warunkujących wznowienie postępowania administracyjnego można prowadzić wyłącznie w sytuacji, w której wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne. Skoro jednak brak jest choćby potencjalnej możliwości prowadzenia postępowania w tej sprawie to za bezprzedmiotową należy uznać dyskusję na temat podstaw wznowienia tego postępowania. Podsumowując powyższe rozważania należało stwierdzić, że żądanie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] okazało się nieuzasadnione, gdyż – zgodnie z art. 126 k.p.a. – do tego rodzaju postanowienia nie znajdują odpowiedniego zastosowania przepisy art. 145 – 152 k.p.a. Wydanie zatem przez Kolegium orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania w tej sprawie okazało się konieczne i uzasadnione. W tych okolicznościach skargę należało oddalić, działając w tym względzie na podstawie art. 151 p.p.s.a.