IV SA/Wr 491/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV. na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania A. M. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, decyzji Starszego Pracownika Socjalnego Działu świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] nr [...] przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. N., w wysokości 400,00 zł miesięcznie, na okres od 1 maja 2007 r. do 31 sierpnia 2007r., na podstawie: - art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 24 ust. 2, w związku z art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że na wniosek A. M., organ pierwszej instancji - decyzją z dnia [...] - przyznał stronie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. N., w kwocie 400,00 zł miesięcznie, na okres od 1 maja 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. W odwołaniu A. M. podniosła, że organ pierwszej instancji przyznał jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od 1 maja 2007 r., ale nie wypłacił tego świadczenia w kwocie około 14.000,00 zł, za okres od 5 czerwca 2004 r. do 30 kwietnia 2007 r. Odwołująca się wskazała, że art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255) stanowiący, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje jeżeli osoba wnioskująca o takie świadczenie ma ustalone prawo do renty socjalnej, emerytury lub renty, został uchylony w wyniku nowelizacji ustawy w maju 2004 r. A. M. otrzymuje rentą inwalidzką i korzysta z urlopu wychowawczego, wobec czego przedmiotowe świadczenie przysługuje jej od 2004 r. O zmianie przepisów MOPS nie poinformował strony, choć w tym okresie odwołująca otrzymywała zasiłek rodzinny na dziecko, a pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej posiadali pełną dokumentację w sprawie, w tym zaświadczenia pracodawcy o udzieleniu urlopu wychowawczego. W związku z powyższym, A. M. - na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych - wniosła o wypłacenie zaległego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wskazując, że zaistniała sytuacja była następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę zważyło, co następuje. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa, powołana na wstępie, ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. Zgodnie z art. 10 ust.1 tej ustawy, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. Organ pierwszej instancji ustalił, że A. M. spełnia warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do uzyskania ww. dodatku do zasiłku rodzinnego i wnioskowane świadczenie Stronie przyznano od dnia 1 maja 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., tj. do zakończenia okresu zasiłkowego 2006/2007. Odwołująca się oczekuje wypłaty świadczenia wstecz, od 5 czerwca 2004 r. do 30 kwietnia 2007 r. powołując art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium zauważa, że zgodnie z art. 23 powoływanej ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Zaś według art. 24 ust. 2 tej ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jak wynika z akt sprawy, A. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M.N. w dniu 21 maja 2007 r. Zgodnie zatem z powołanymi wyżej przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych wnioskowany dodatek do zasiłku rodzinnego mógł zostać stronie przyznany od 1 maja 2007 r.- tak jak w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 maja 2007 r. A. M. wniosła o wypłacenie przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego wstecz, za okres od 5 czerwca 2004 r. do 30 kwietnia 2007 r. wskazując, że pozbawiona była świadczenia na skutek błędu organu pierwszej instancji. Należy zauważyć, że powoływany przez A. M. w odwołaniu art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. W aktach sprawy nie ma wcześniejszego wniosku A. M. o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, ani decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej przyznania tego świadczenia, wydanej po uchyleniu przepisu art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, artykułem 143 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr. 64, poz. 593). Wynika z tego, że w sprawie A. M. nie wystąpiły okoliczności wymienione w art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, upoważniające do ubiegania się o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres po wejściu w życie nowelizacji przepisu art. 10 ust. 5 tej ustawy. Jak jednoznacznie wskazuje powołany wyżej art. 23 ustawy -prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na wniosek osoby zainteresowanej świadczeniem. Należy przy tym zauważyć, że uzyskanie jakichkolwiek form pomocy ze środków publicznych leży w interesie osób zainteresowanych poszczególnymi świadczeniami, dlatego przede wszystkim na nich spoczywa obowiązek starannego działania w tym zakresie, składania właściwych wniosków w odpowiednich terminach wraz z wymaganą dokumentacją i zapoznawania się z aktami prawnymi obowiązującymi w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o wypłacenie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. N. za okres 3 lat wstecz. W uzasadnieniu skargi A. M. wskazała, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. przesłał jej druk wniosku o zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy 2004/2005, w którym zawarte było wadliwe pouczenie dotyczące art. 10 ust 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowił, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje, jeżeli osoba wnioskująca o takie świadczenie ma ustalone prawo do renty socjalnej, emerytury lub renty. Przepis ten został uchylony przez art. 143 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), a więc prawidłowy druk wniosku nie powinien zawierać takiego pouczenia. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji nie informując o zmianie przepisów, wprowadził ją w błąd, o którym mowa w art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego - jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia popełnienia błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Podniesiono, że w sprawie A. M. nieprzyznanie jej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. N. nie było następstwem błędu organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Skarżąca przed 21 maja 2007 r. nie występowała bowiem z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Podniesiony w skardze zarzut popełnienia przez organ pierwszej instancji błędu, jest w ocenie Kolegium bezzasadny. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień MOPS we W. zawartych w piśmie z dnia [...] nr [...] w aktach A. M. z okresu od maja 2004 r. do 21 maja 2007 r. brak jest jakiejkolwiek informacji na temat udzielonego jej urlopu wychowawczego. Trudno więc zarzucać organowi, że fakt nieotrzymywania przez skarżącą przedmiotowego świadczenia zaistniał z jego winy. Zdaniem Kolegium w sprawie A. M. nie wystąpiły okoliczności wymienione w art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, upoważniające do ubiegania się o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie tego świadczenia. Kolegium zauważa przy tym, że zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek osoby zainteresowanej. A. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. N. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. w dniu 21 maja 2007 r., zatem w tej sytuacji organ pierwszej instancji mógł orzekać o uprawnieniu skarżącej do tego świadczenia od daty wpływu wniosku. Z powyższego wynika, że A. M. zaniedbała złożenie stosownego wniosku na druku dotyczącym okresu zasiłkowego 2004/2005. Należy również wyjaśnić, że powołany przez Skarżącą przepis art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym jakoby A. M. została wprowadzona w błąd przez organ pierwszej instancji, w ogóle nie wszedł w życie, gdyż został uchylony art. 143 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. jeszcze przed rozpoczęciem okresu zasiłkowego 2004/2005 trwającego od dnia 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. lit. 153 poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do kontroli decyzji wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wyniki sprawy. Poddając takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. W myśl art. 23 ust. 1 ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Natomiast art. 24 ust. 2 stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W sprawie jest niesporne, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. N. w dniu 21 maja 2007r. Oznacza to, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami wnioskowany dodatek do zasiłku rodzinnego mógł być przyznany stronie od 1 maja 2007r. Skarżąca wnosiła o wypłacenie jej przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego wstecz, za okres od 5 czerwca 2004r. do 30 kwietnia 2007r., zarzucając, że pozbawienie świadczenia nastąpiło wskutek błędu organu pierwszej instancji. W skardze do Sądu administracyjnego wskazała, że brak inicjatywy w zakresie złożenia wniosku o wzmiankowane świadczenie wynikał z faktu przesłania jej przez MOPS we W. druku wniosku o zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy 2004/2005, który zawierał błędne pouczenie dotyczące art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowił, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje, jeżeli osoba wnioskująca ma ustalone prawo do renty socjalnej, emerytury lub renty. Przepis ten uchylono art. 143 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64, poz. 593/, zatem prawidłowy druk wniosku nie powinien zawierać takiego pouczenia. Organ, nie informując jej o zmianie przepisów, wprowadził ją w błąd, o którym mowa w art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub od dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Organ prawidłowo wywiódł, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o błędzie organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Konstrukcja błędu – zgodnie z art. 31 ustawy jest związana z "odmową" przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenia ich wysokości, co wiąże się z wydaniem wadliwej lub nieuzasadnionej decyzji podjętej na wniosek osoby uprawnionej. W sprawie jest bezsporne, że strona nie składała wcześniej wniosku o przyznanie rozważanego dodatku, wobec czego organ nie mógł wydać /i nie wydał/ decyzji w sprawie, a zatem nie mógł popełnić błędu, który doprowadził do wydania wadliwej decyzji/. Z wywodu strony można wnioskować, że w istocie utożsamia ona "błąd" organu z faktem niepoinformowania jej przez ten organ o uchyleniu przepisu art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, choć było to możliwe w związku z postępowaniem w sprawie przyznania jej zasiłku rodzinnego. Stanowisko to nie jest zasadne. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zobowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu /art. 10 k.p.a/. Powyższa regulacja wskazuje, iż obowiązek udzielenia stronie informacji należy wprawdzie rozumieć możliwie szeroko, ale zawsze w zakresie prowadzonego przez organ postępowania. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązek organu administracji, o którym mowa w art. 9 k.p.a., do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będącym przedmiotem postępowania administracyjnego, nie obejmuje tych praw i obowiązków, które podlegają ustaleniu w innym postępowaniu /wyrok NSA z 21.XI.2006r. II GSK 188/06, Lex nr 287931/. Tymczasem skarżąca oczekiwała, że organ, w związku z postępowaniem w sprawie zasiłku rodzinnego winien ją informować o potencjalnie związanej, ale odrębnej sprawie dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, podlegającej rozpatrzeniu w innym postępowaniu, które – wobec braku wniosku – w ogóle nie zostało wszczęte. Dopiero z chwilą wszczęcia postępowania, organ jest związany przepisami postępowania administracyjnego, w tym również normą wynikającą z art. 9 k.p.a. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje więc cały tok postępowania, od jego wszczęcia do zakończenia /wyrok NSA z 3.III.2006r., I OSK 991/05, Lex nr 198362/. W istocie skarżąca utożsamiała obowiązek informacyjny z doradztwem. Jednakże, przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych /por. np. wyrok NSA z 4.IV.2006r. I OSK 1148/05, Lex nr 209133/. Uchylenie przepisu art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostało opublikowane w takim właśnie akcie, t.j. Dzienniku Ustaw, przy czym, co podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, nastąpiło to mocą art. 143 pkt 3 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, t.j. jeszcze przed rozpoczęciem okresu zasiłkowego 2004/2005 trwającego od dnia 1 maja 2004r. do 31 sierpnia 2005r. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.