IV SA/Wr 491/18

|Sygn. akt IV SA/Wr 491/18 | | , , , POSTANOWIENIE, , Dnia 25 kwietnia 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r., sprawy ze skargi B. R., na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy N., z dnia [...] września 2018 r. nr [...], w przedmiocie powołania Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., postanawia:, , odrzucić skargę., , Uchwałą Zarządu Miasta i Gminy w N. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] - na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 1996 r. Dz. U. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz § 8 Statusu Ośrodka Pomocy Społecznej w N. - powierzono B. R. (dalej: strona, skarżąca) z dniem [...] stycznia 2002 r. stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) w N. Zarządzeniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] - na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2018 poz. 994, dalej: ustawa o samorządzie gminnym) - Burmistrz Miasta i Gminy N. odwołał z dniem [...] września 2018 r. skarżącą z pełnionej funkcji Kierownika OPS. Jednocześnie zarządzeniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] - na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym - Burmistrz powołał z dniem [...] września 2018 r. na czas nieokreślony A. M. (dalej: uczestniczka) - będącą dotychczas Zastępcą Kierownika OPS - na stanowisko Kierownika tego Ośrodka. W tym samym dniu zmieniono wymienionej uczestniczce umowę o pracę w zakresie stanowiska oraz wynagrodzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika) wniosła - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - o stwierdzenie nieważności obu zarządzeń, w tym opatrzonego numerem [...] o powołaniu uczestniczki na stanowisko kierownika OPS, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) poprzez wydanie go bez podstawy prawnej; - art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t. j. Dz. U. 2018 poz. 1260, dalej: ustawa o pracownikach samorządowych) poprzez błędne wykorzystanie trybu powołania określonego w art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dla stanowisk zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa, zamiast trybu zawarcia lub rozwiązania umowy o pracę określonego w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy, - art. 12 ust. 1 w związku z art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez nieprzeprowadzenie obligatoryjnego postępowania konkursowego dotyczącego wolnych stanowisk urzędniczych poprzedzającego jego objęcie, - art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej) poprzez powołanie na stanowisko kierownicze osoby nie spełniającej wymogu posiadania specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że odwołanie jej z funkcji kierowniczej z dniem podjęcia zaskarżonego zarządzenia nie znajduje podstawy prawnej i narusza zasadę praworządności. W ocenie skarżącej, wydając zarządzenie nr [...] Burmistrz naruszył art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych, który wymienia pracowników samorządowych zatrudnianych na podstawie powołania, zaś w przypadku pozostałych pracowników ustawa wskazuje wprost, że podstawą zatrudnienia powinna być umowa o pracę. Wobec powyższego, zdaniem strony, ewentualne zmiany na przedmiotowym stanowisku powinny się odbyć w trybie wypowiedzenia umowy o pracę (definitywnego bądź zmieniającego) lub zawarcia umowy o pracę, co w opisywanej sytuacji nie miało miejsca. Strona zarzuciła również organowi naruszenie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych. W ocenie skarżącej, w sytuacji zwolnienia na stanowisku kierowniczym winno być przeprowadzone postępowanie konkursowe, celem wyłonienia kandydata na to stanowisko, w przepisach ustawy nie przewidziano bowiem powierzenia obowiązków kierownika gminnej jednostki budżetowej w innej formie. W dalszej kolejności strona podniosła, że obecnie został powołany - na podstawie zarządzenia nr [...] - nowy kierownik, bez przeprowadzania konkursu. W ocenie skarżącej, pominąwszy okoliczność formy powołania, która obarczona jest tymi samymi wadami jak akt odwołania ze stanowiska, nie przeprowadzono również obligatoryjnego postępowania konkursowego, co narusza przepisy prawa. Strona podkreśliła, że zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określającym wymagania kwalifikacyjne osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, osoby takie mają obowiązek spełniać łącznie dwie przesłanki: posiadać przynajmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej i specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, tymczasem osoba obecnie piastująca funkcję kierownika nie posiadała ukończonej specjalizacji ani w chwili podjęcia zarządzenia o powołaniu, ani w chwili złożenia skargi. W końcowym fragmencie skarżąca argumentowała, że legitymuje się wymaganym interesem prawnym dla zaskarżenia obu zarządzeń, gdyż naruszają one jej uprawnienia. Podkreśliła, że odwołanie z pełnionego stanowiska bezpośrednio wpływa na jej sytuację zawodową i ekonomiczną, w związku z czym wypełnione zostały przesłanki przewidziane w treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi Burmistrz wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że powierzenie skarżącej opisanej funkcji kierowniczej było realizacją uprawnienia władczego Zarządu Miasta i Gminy, tym samym odwołanie z tej funkcji odbyło się na identycznych zasadach. Zdaniem organu, personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska w czasie powołania skarżącej na to stanowisko, odbyła się poprzez czynność władczą z zakresu administracji publicznej, a zatem odwołanie z tej funkcji odbyło się w identycznym trybie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powołania uczestniczki, Burmistrz wskazał, że osoba ta zatrudniona jest w Ośrodku od dnia [...] czerwca 1998 r., natomiast od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] września 2018 r. pełniła funkcję Zastępcy Kierownika OPS, a obecnie jest w trakcie szkolenia z zakresu organizacji pomocy społecznej, którego termin zakończenia przewidywany jest na luty 2019 r. Burmistrz wyjaśnił, że nie zostało przeprowadzone postępowanie konkursowe, gdyż zgodnie z art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych, pracownik samorządowy, który wykazuje inicjatywę w pracy i sumiennie wykonuje swoje obowiązki, może zostać przeniesiony na wyższe stanowisko (awans wewnętrzny). Stąd też awans ze stanowiska zastępcy kierownika na kierownika jest zgodny z cytowanym przepisem. W obszernym uzasadnieniu kolejnego pisma procesowego organ wykonawczy gminy akcentował brak interesu prawnego strony w zaskarżeniu zarządzenia nr [...]. Replikując w kwestii braku interesu prawnego skarżąca podniosła, że sytuacja powstała w wyniku podjętych przez organ zarządzeń doprowadziła do pozbawienia jej stanowiska, co przełożyło się na jej sytuację materialną. Stwierdziła, że zaskarżenie zarządzenia w przedmiocie odwołania jej z pełnionej funkcji jest przedmiotem sprawy o sygnaturze akt IV SA/Wr 490/18. W sytuacji ewentualnego stwierdzenia nieważności wskazanego zarządzenia nr [...] i pozostawienia w mocy zarządzenia nr [...], doszłoby do sytuacji, w której na stanowisku pozostawałyby równocześnie dwie osoby, co przekłada się na bezpośrednio na sytuację skarżącej. Obydwa zarządzenia są ze sobą powiązane i skarżąca legitymuje się interesem prawnym w obydwu kwestiach. Wyjaśniła, że kierownik bez uprawnień władczych w tej sferze praktycznie nie może wykonywać swoich obowiązków, co potwierdza także interes prawny skarżącej w usunięciu z obiegu prawnego wskazanego zarządzenia. Stwierdzenie zatem, że skarżąca jest kierownikiem, jednocześnie nie pełniąc funkcji administracyjnej, jest irracjonalne. W ocenie strony, w przedstawionym stanie faktycznym nie ma mowy o żadnym ryzyku, czy potencjalnym zagrożeniu, gdyż akty władcze organu przekładają się wprost na sytuację skarżącej. Polemizowała również z legalnością zastosowania wobec uczestniczki postępowania tak zwanego awansu wewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej przywoływana jako p.p.s.a.) zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, tudzież zarządzenia, stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia aktu przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do uregulowania określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu, naruszenia procedury jego uchwalania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, vide Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przedmiotem kontroli legalności w rozpatrywanej sprawie jest zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie powołania uczestniczki postępowania na kierownika ośrodka pomocy społecznej, którą to funkcję pełniła dotychczas strona skarżąca, odwołana z tego stanowiska na mocy odrębnego zarządzenia. Merytoryczna ocena zaskarżonego aktu o powołaniu na kierownika ośrodka pomocy społecznej pod kątem istotnego naruszenia prawa musi być poprzedzona zbadaniem przez Sąd formalnych przesłanek skutecznego wniesienia skargi, które są uwarunkowane przede wszystkim naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej oraz stwierdzeniem, że dotyczy on sfery prawa publicznego administracyjnego. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę materię zaskarżonego zarządzenia, tj. powołanie uczestniczki postępowania na stanowisko kierownika ośrodka pomocy społecznej - akt ten podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone zarządzenie stanowi równocześnie akt indywidualny o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy, a także stanowi przejaw działania organu wykonawczego gminy w sferze administracji publicznej, polegające na rozstrzyganiu sprawy z zakresu władztwa publicznego. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być on aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, publ. ONSA 1997, Nr 2, poz. 48; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, publ. LEX nr 1113783, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, publ. LEX nr 11123792). Jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem. Zatem w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04). Skarga złożona bowiem w trybie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004 oraz z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zgodnie z ustabilizowaną linią orzecznictwa, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być aktualny, bezpośredni i realny (por. wyroki NSA z dnia: 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ. LEX nr 192482; z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ. LEX nr 53376). Ponadto, musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Interes prawny musi bowiem wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że strona skarżąca nie wykazała w toku postępowania, że jej interes prawny - w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - został naruszony poprzez podjęcie zaskarżonego zarządzenia. W szczególności nie wykazała, aby organ wykonawczy gminy podejmując zaskarżone zarządzenie naruszył konkretny przepis prawa materialnego, który bezpośrednio wpływałby negatywnie na jej sytuację prawną. Trzeba przy tym odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego. Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego określającego sytuację prawną skarżącego, a nie być motywowany okolicznościami stanu faktycznego. Nie można wywodzić istnienia własnego interesu prawnego z sytuacji prawnej innej osoby. Kwestia pogorszenia się stanu materialnego (finansowego) strony skarżącej dotyczy okoliczności faktycznych, a nie prawnych, i nie ma wpływu na ocenę istnienia jej interesu prawnego w złożeniu skargi na zarządzenie o powołaniu uczestniczki postępowania na dotychczas piastowane przez skarżącą stanowisko kierownika ośrodka pomocy społecznej. Zaskarżony akt o powołaniu uczestniczki postępowania nie wpływa na sytuację prawną strony skarżącej bowiem kształtuje bezpośrednio sytuację prawną (sferę praw i obowiązków) uczestniczki, do której ten akt jest adresowany, a nie odnosi się do strony skarżącej. Brak jest przepisu prawa, który przyznawałby osobie dotychczas zajmującej stanowisko kierownika wymienionej instytucji jakiekolwiek prawo lub nakładał na nią jakikolwiek obowiązek w związku z powołaniem innej, indywidualnie oznaczonej osoby na to stanowisko. W świetle powyższego zachodzi brak podstaw do uznania, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej, a zaskarżonym zarządzeniem, które w istocie nie dotyczy jej osoby. Niewątpliwie natomiast skarżącej przysługuje w powyższym rozumieniu legitymacja do zaskarżenia zarządzenia o odwołaniu jej ze stanowiska kierownika ośrodka pomocy społecznej, co jednak wykracza poza materię niniejszej sprawy i nie może być przedmiotem rozważań Sądu w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do przepisu szczególnego. Z powyższego wynika, że podstawa odrzucenia skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., znajduje zastosowanie w zestawieniu z przepisem szczególnym, który to przepis wprowadza konieczność kwalifikowania naruszenia interesu prawnego lub uprawnień wnoszącego skargę. Tym przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący podstawę do złożenia skargi na uchwałę lub zarządzenie jednostki samorządu terytorialnego. W sytuacji zatem, gdy - jak w sprawie niniejszej - skarżąca nie wykazała swojej legitymacji procesowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarga podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. , zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W takim świetle Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.