IV SA/Wr 495/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania L. T. (dalej: strona, odwołująca się, skarżąca) od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki strony – I. G. - w Domu Pomocy Społecznej w N. od dnia 1 czerwca 2016 r., zakwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym organ pomocy społecznej ustalił wobec strony odpłatność za pobyt jej matki w Domu Pomocy Społecznej w kwocie 1170,17 zł miesięcznie. W motywach tej decyzji wskazał, że dochód w rodzinie strony wynosi 4254,17 zł, natomiast 300 % kryterium dochodowego dla dwuosobowej rodziny wynosi 3084 zł (514 zł x 2 osoby x 300%). Kwota dochodu jaka pozostanie stronie po wniesieniu ustalonej opłaty wyniesie 3084 zł (4254.17 zł - 1170,17 zł) i nie jest niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dalej podało, że w odwołaniu od powyższej decyzji strona zwróciła się o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez nie zawarcie umowy w trybie 103 ust. 2 ustawy tylko jednostronne i władcze rozstrzygnięcie o obciążeniu jej kosztami pobytu matki w domu opieki. Podała, że matka jest jedynie jej matką biologiczną, ponieważ od kiedy skończyła rok nie zajmowała się nią. Nie znała matki, nie miała z nią kontaktu. Jako dowód przedstawiła wyrok Sądu Powiatowego w Wałbrzychu z dnia 7 sierpnia 1962 r. sygn. akt [...] oraz oświadczenie. Zarzuciła, że do dowodów tych organ w ogóle się nie ustosunkował. W wieku trzech lat została powierzona opiece ojca, który w całości miał się przyczyniać do ponoszenia kosztów jej utrzymania. Matka nie wspierała strony finansowo. Strona nie wie, czy była pozbawiona praw rodzicielskich w stosunku do niej ponieważ nie dysponuje żadnymi dokumentami, a ojciec od dwóch lat nie żyje. Odwołująca się stwierdziła, że w tych okolicznościach decyzja jest dla niej krzywdząca. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postepowania zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 r., nr 1, poz. 35) NSA podkreślił: "Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czego następstwem jest utrzymanie w mocy zakwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia w D., umieszczono matkę strony w Domu Pomocy Społecznej w B.. Od dnia 16 marca 2016 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w Bielawie filia w N.. Z kolei, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] organ I instancji ustalił odpłatność za jej pobyt w Domu Pomocy na kwotę 725,53 zł. Przy czym organ odwoławczy podkreślił, że matka strony ma troje dzieci. Prócz niej, M. G. i J. G., które jak wynika z odpisów zupełnych aktów urodzenia zostały adoptowane. Wyrokiem Sądu Powiatowego w Wałbrzychu z dnia 7 sierpnia 1962 r., sygn. akt [...] powierzono ojcu strony opiekę nad nią, natomiast matce zapewniono dozór nad wychowaniem dziecka oraz możliwość utrzymywania z nią kontaktów osobistych. W pkt 3 wyroku ustalono udział stron w ponoszeniu kosztów utrzymania dziecka, tj. ojciec odwołującej się miał w całości przyczyniać się do kosztów jej utrzymania. Strona oświadczyła, że matka była wyłącznie jej matką biologiczną. Gdy miała 10 miesięcy rodzice rozstali się, oficjalny wyrok Sądu orzekający o rozwodzie zapadł gdy strona miała 3 lata. Sąd powierzył wychowanie strony i opiekę ojcu. Matka nie interesowała się życiem i losem córki. Była alkoholiczką, dwójkę pozostałych dzieci oddała do adopcji. Jak podkreślił organ odwoławczy odwołująca się prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, a dochód rodziny wynosi 4254,17 zł. Z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy wynika, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. W myśl art. 61 ustawy: 1. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. 2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. 2a. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2. 2b. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a. 2c. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 3. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. 4. Dochód mieszkańca domu podejmującego pracę ze wskazań terapeutyczno- rehabilitacyjnych lub uczestniczącego w warsztatach terapii zajęciowej, stanowiący podstawę naliczania opłaty, zmniejsza się o 50% kwoty otrzymywanej z tytułu wynagrodzenia za tę pracę lub o kwotę odpowiadającą wysokości kieszonkowego wypłacanego z tytułu uczestnictwa w tych warsztatach. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wymienia przepis art. 61 ust. 1 ustawy w punktach od 1 do 3, ustanawiając jednocześnie kolejność ponoszenia przez te podmioty owej odpłatności. W punkcie pierwszym ustawodawca wymienia mieszkańca domu, w drugim małżonka i zstępnych przed wstępnymi, a w punkcie trzecim gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło na podstawie akt sprawy, że strona jest zstępną I. G.. Strona nie posiada orzeczenia Sądu o pozbawieniu matki władzy rodzicielskiej nad nią. Podała, że nie wie czy matka została pozbawiona nad nią władzy rodzicielskiej, nie ma żadnych w tym zakresie dokumentów. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego matka strony oświadczyła, że ma córkę, z którą nie utrzymuje kontaktów. Przedmiotem sporu jest to, czy strona jest obowiązana ponosić koszty utrzymania matki w domu pomocy społecznej w sytuacji gdy ta nie uczestniczyła w procesie wychowania i utrzymania córki nie będąc pozbawioną władzy rodzicielskiej. Zauważyć zdaniem organu pomocy społecznej należy, że w art. 61 ustawy ustawodawca uzależnił istnienie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wyłącznie od stopnia pokrewieństwa. W przepisach tych brak jest analogicznego uregulowania jak w art. 1441 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W myśl tego przepisu, zobowiązany może uchylić się od wykonania obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Nie dotyczy to obowiązku rodziców względem ich małoletniego dziecka. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że dla ustalenia odpłatności kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, nie mają znaczenia ani przyczyny umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, ani też faktyczne relacje pomiędzy osobami obowiązanymi do alimentacji. Okoliczności odnoszące się do stanu więzi między córką a matką (przeszłe jak i obecne) nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia przez nią opłaty. Mogą natomiast stanowić podstawę wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy. Pozostałe dzieci I.G. należy wyeliminować z kręgu osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ w myśl art. 212 § 3 i § 4 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ustają prawa i obowiązki przysposobionego wynikające z pokrewieństwa względem jego krewnych, jak również prawa i obowiązki tych krewnych względem niego. Skutki przysposobienia rozciągają się na zstępnych przysposobionego. W ust. 2 art. 61 ustawy ustawodawca określił granice obciążenia poszczególnych grup podmiotów odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis art. 61 ust. 2 ustawy stanowi bowiem, że mieszkaniec domu ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu. Przepis ma funkcję ochronną. Nie pozwala na bezwzględne żądanie całości opłaty od mieszkańca, którego dochody własne odbiegają od średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli kwota odpowiadająca 70% dochodu własnego mieszkańca nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Osoby te, tj. małżonek oraz zstępni i wstępni ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej (powiatowego centrum pomocy rodzinie). W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy, odpłatność ww. osób jest ustalana decyzją, przy czym ustawodawca w art. 61 ust. 2 ustawy zastrzega, że obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej, kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie), albowiem na koszty pobytu małżonka lub krewnego w linii prostej w domu pomocy społecznej może być przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej, w wysokości obowiązującej w dniu wydania decyzji. Natomiast gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2, tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej. Z orzecznictwa sądowego wynika, że przy ustalaniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej i majątkowej rodziny strony obejmujące koszty utrzymania czy inne wydatki rodziny nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt pensjonariusza w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten wynika bowiem z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, zaś powyższe okoliczności mogą stanowić podstawę do wydania przez organ administracji decyzji rozstrzygającej o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia tej opłaty w całości lub w części (wyrok WSA Wrocław z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 614/12). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 493/13 wywiedziono, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w określonej wysokości powstaje na mocy decyzji administracyjnej. Akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie cząstek tej wysokości do osób zobowiązanych do ich ponoszenia. Powyższe przepisy ustawy o pomocy społecznej uzależniają wysokość opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 za pobyt w domu pomocy społecznej od ich sytuacji dochodowej. Z tego względu w decyzji ustalającej wysokość tej opłaty przede wszystkim należy ustalić dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie zobowiązanej do jej ponoszenia, z ilu osób składa się rodzina, ustalenie stopnia pokrewieństwa zobowiązanych zgodnie z ustawą do ponoszenia odpłatności. Ustalenie powyższego jest niezbędne do prawidłowego wskazania wysokości tej opłaty. Koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej od dnia 1 kwietnia 2016 r. wynosi 3080 zł. I. G., zgodnie z decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., ponosi opłatę za swój pobyt w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 725,53 zł. Dochód dwuosobowej rodziny strony wynosi 4254,17 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie 2127,08 zł i jest to dochód wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (czyli kwoty 1542 zł). Kwota dochodu pozostała po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. 1542 zł. Uwzględniając brzmienie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy oraz wysokość dochodu rodziny strony, może ona ponosić opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej do wysokości 1170,17 zł (4254,17 zł – 1542 zł x 2 osoby w rodzinie). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość odpłatności strony na kwotę 1170,17 zł za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Organ pouczył przy tym stronę, że może się ubiegać o zwolnienie z ponoszenia kosztów za pobyt matki w domu pomocy społecznej na podstawie art. 64 ustawy. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do tutejszego Sądu wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją o umieszczeniu matki w Domu Pomocy Społecznej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, a to: - art. 59 ust. 1 ustawy; - zasad ogólnych postępowania administracyjnego – art.art.6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 79, 80 i art. 145 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że jako strona nie została zawiadomiona o postępowaniu i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie umieszczeniw matki w Domu Pomocy Społecznej. Skarżąca podkreśliła, że nikt nie zawiadomił jej o toczącym się postępowaniu choć były ku temu możliwości. Jak dalej wskazała organy pomocy społecznej naruszyły jej prawa i interes prawny, jako obywatelki RP, a także zrobiły ze swojego prawa użytek sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, mając na celu swoje bezpodstawne wzbogacenie się kosztem jej rodziny. Ośrodek Pomocy Społecznej jednostronnie i władczo rozstrzygnął o obciążeniu jej kosztami pobytu w domu pomocy społecznej osoby, która jest jedynie jej matką biologiczną i nie zajmowała się nią od kiedy skończyła 1 rok życia. Nie znała jej i nie miała z nią żadnego kontaktu, na co przedstawiła dowód w postaci wyroku z dnia 7 sierpnia 1962 r., do którego organ się nie ustosunkował. Matka nie łożyła też na jej utrzymanie i nie utrzymywała z nią żadnych relacji. Wnioskowała też o przeprowadzenie dowodu na okoliczność, czy jej matka została wobec niej pozbawiona praw rodzicielskich, do którego organ również się nie odniósł. Nie spytano jej też o możliwość innego rozwiązania kwestii opieki nad matką. Podkreśliła, że wspólnie z mężem podjęła decyzję o zabraniu matki do ich mieszkania i sprawowania nad nią opieki, z profesjonalną pomocą pielęgniarki i podjęła próby umieszczenia jej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Stwierdziła, że gdyby organ wydając decyzję o umieszczeniu matki w tak drogim Domu Opieki powiadomił ją o tym, miałaby możliwość wcześniejszego podjęcia takiej decyzji i całe postępowanie byłoby bezprzedmiotowe. Nieprofesjonalny, zdaniem skarżącej, sposób prowadzenia postępowania na pewno nie świadczy o tym, iż załatwienie sprawy wadliwą decyzją, miało na względzie interes społeczny i jej słuszny interes jako obywatelki RP i strony, a prowadzone postępowanie na pewno nie pogłębiło jej zaufania do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. skarżąca dodała, że od dnia 5 listopada 2016 r. matka przebywa u niej w domu i skarżąca opiekuje się nią wraz z mężem. Musiała dostosować pokój do jej potrzeb. Jest osobą niewidomą i nie słyszy – potrzebuje aparatu słuchowego. Co więcej matka posiada zadłużenie i prowadzona jest wobec niej egzekucja komornicza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - art. 54-66. Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. W wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3187/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty." Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy określającej osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej dla poszczególnych osób jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Należy także podkreślić, że decyzja ustalająca wysokość opłat za pobyt w domu opieki społecznej jest decyzją konstytutywną, która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika, aby ustawodawca dał organom uprawnienia do określania daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Oznacza to, że omawiana ustawa nie pozwala stwierdzić, iż obowiązek uiszczania opłaty w określonej wysokości powstaje z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek. Organ powinien ustalić obowiązek opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni to z opóźnieniem to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 493/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ pierwszej instancji ustalił skarżącej odpłatność za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej od dnia 1 czerwca 2016 r. Decyzja w tym przedmiocie została wydana natomiast w dniu 24 czerwca 2016 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Jednakże organ pierwszej instancji nie był uprawniony do ustalenia obowiązku poniesienia opłaty w określonej wysokości miesięcznej za okres sprzed daty wydania decyzji. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy zatem ukształtował stosunek administracyjnoprawny, gdyż zobowiązał skarżącą do ponoszenia opłat z tytułu pobytu matki w Domu Pomocy Społecznej za okres, w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca wysokość opłaty. Prawidłowe ustalenie wysokości opłaty powinno nastąpić wyłącznie w okresach miesięcznych, licząc od dnia wydania decyzji o jej ustaleniu. Ustalenie natomiast opłaty ze skutkiem retrospektywnym stanowi naruszenie podstawowych zasad prawa, tj. zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Organ odwoławczy nie uwzględnił natomiast powyższego naruszenia prawa, pomimo że organ I instancji naruszył wyżej wymienione zasady, gdyż decyzją z dnia 24 czerwca 2016 r. ustalił względem skarżącej odpłatność od dnia 1 czerwca 2016 r. Wskazana wadliwość decyzji organów skutkować musiała, w ocenie Sądu, ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Odnośnie zaś kwestii określenia wysokości opłaty na podstawie ustalonego przez organy pomocy społecznej dochodu rodziny skarżącej podkreślenia wymaga, że w istocie organy prawidłowo wyliczyły dochód dwuosobowej rodziny skarżącej, który kwalifikuje ją do ponoszenia opłaty za utrzymanie matki w Domu Pomocy Społecznej. Słusznie wskazały, że wynosi on 4254,17 zł, w przeliczeniu na osobę w rodzinie 2127,08 zł i jest to dochód wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (czyli kwoty 1542 zł). Na tej podstawie uznały, uwzględniając brzmienie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, że może ona ponosić opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej do wysokości 1170,17 zł (4254,17 zł – 1542 zł x 2 osoby w rodzinie) i ustaliły ją w górnej granicy. Powołując się jednak w tej kwestii na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1016/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślenia wymaga, że prawidłowe ustalenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie skarżącej nie przekłada się jednak na prawidłowość w zakresie ustalenia wysokości opłaty, do ponoszenia której zobowiązana ona została. Tym bardziej, że przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy nie określa szczegółowego sposobu obliczania tej opłaty. Zdaniem Sądu organy administracyjne nie wyjaśniły dlaczego przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt matki skarżącej w Domu Pomocy Społecznej uwzględniono jej męża, który w myśl art. 61 ust. 2 ustawy nie jest w żaden sposób zobowiązany do partycypowania w kosztach utrzymania swojej teściowej. Dochody męża skarżącej są istotne i brane pod uwagę tylko dla określenia, czy dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i z tych względów zstępna, tj. córka mieszkanki Domu Pomocy Społecznej zobowiązana jest do pokrycia części kosztów utrzymania swej matki w tej placówce. W opinii Sądu, zawarte w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy uregulowanie dotyczące spornej opłaty, absolutnie nie sprawia, iż organ pomocy społecznej powinien w każdym przypadku orzekać o tym, że każda kwota wykraczająca poza wyznaczone 300 % kryterium dochodowego, nie wyższa niż pozostały do opłacenia koszt opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, winna zostać przeznaczona na ten cel. Skoro mąż skarżącej, stosownie do przepisów prawa, nie jest zobowiązany do partycypowania w kosztach utrzymania swojej teściowej, organy pomocy społecznej ustalając wysokość opłaty powinny mieć na względzie to, w jakim stopniu do utrzymania tworzonej przez nich rodziny przyczynia się sama skarżąca, która to jako jedyna zobowiązana jest do ponoszenia kosztów utrzymania matki. Z akt sprawy wnika, że dochód samej skarżącej to kwota 1613,23 zł. Nie sposób zatem zgodzić się z organami pomocy społecznej, że określenie miesięcznego "wkładu" skarżącej w utrzymanie matki w Domu Pomocy Społecznej na kwotę 1170,17 zł nie godzi w powyżej powołane normy prawne. Mając zatem na względzie to, co powiedziano, organy pomocy społecznej winny, dokonując ponownie analizy sprawy w jej całokształcie - wziąć pod uwagę powyższe stanowisko Sądu, jak i fakt, że matka skarżącej nie przebywa już w Domu Pomocy Społecznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w sentencji wyroku.