IV SA/Wr 527/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opinii służbowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 151/11 uchylono decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...], nr [...], nie orzekając w przedmiocie jej wykonalności. W postępowaniu sądowym ustalono następujący stan faktyczny. Kierownik Referatu Dochodzeniowo - Śledczego Sekcji Kryminalnej KPP w S. wydał opinię służbową za okres służby od [...] do [...] policjantowi będącemu w służbie stałej asp. K. B. Opinia ta składa się z - część A - dane opiniowanego, część B - opis stanowiska opiniowanego, część C - ocena opiniowanego w tym: - pkt 1 - ocena przygotowania zawodowego - zgodnie z wymogami przy czym wykształcenie, kwalifikacje zawodowe, staż służby - powyżej wymagań, - pkt 2 - ocena wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności według określonych kryteriów tj.: 1) znajomość obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętności ich stosowania - zgodnie z wymaganiami, 2) rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji - zgodnie z wymaganiami, 3) planowanie i organizowanie pracy - zgodnie z wymaganiami, 4) praca w zespole - poniżej wymagań, 5) komunikacja - zgodnie z wymaganiami, 6) zdolność analityczna - zgodnie z wymaganiami, 7) samodzielność - zgodnie z wymaganiami, 8) kreatywność - zgodnie z wymaganiami, 9) dyspozycyjność - poniżej wymagań, 10) radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych - zgodnie z wymaganiami, 11) realizacja zadań i czynności - zgodnie z wymaganiami. - pkt 3 - ocena opisowa opiniującego w zakresie przygotowania zawodowego, wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności, a także predyspozycje do zajmowanego stanowiska służbowego - w tej części opinii stwierdzono m.in., że opiniowana w okresie od stycznia 2009 r. zgodnie z kartą opisu stanowiska winna pełnić dyżury operacyjno-dochodzeniowe i obsługiwać zdarzenia zaistniałe podczas dyżuru. Jednak w tym czasie nie pełniła żadnego dyżuru, za każdym razem gdy wypadł jej w grafiku taki dyżur przedkładała zwolnienie lekarskie lub brała opiekę nad dzieckiem. W związku z tym w pkt 9 oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań opiniowana otrzymała ocenę poniżej wymagań. Taka ocena skutkuje także tym, że opiniowana w pkt 4 oceny otrzymała ocenę poniżej wymagań, a dotyczy to pracy w zespole, z uwzględnieniem rozumienia celów i korzyści wynikających ze wspólnej realizacji zadań, współpracy a nie rywalizowania z członkami zespołu, współdziałania w realizacji celów bez obciążania własnymi zadaniami i czynnościami członków zespołu oraz w razie potrzeby udzielania pomocy i doradzania, niestwarzania sytuacji konfliktowych. Uchylanie się od pełnienia dyżurów przez opiniowaną stwarza sytuacje konfliktowe w ref. Doch.-ŚI., gdyż w przypadkach nie stawienia się do służby na dyżur wyjazdowy - dyżur taki musi być przydzielony innemu funkcjonariuszowi, co zakłóca jego rytm pracy i ogólnie powoduje niezadowolenie innych funkcjonariuszy. Nie wykazuje zainteresowania pracą w zespole ds. przestępstw gospodarczych. Swoje zadania wykonuje indywidualnie, nie wykazuje inicjatywy w realizacji wspólnych przedsięwzięć referatu dochodzeniowo-śledczego. W pozostałych wskaźnikach ocennych wywiązywania się z obowiązków oceniono na zgodne z wymaganiami. Jednak biorąc pod uwagę, że w okresie opiniowania tj. od [...] opiniowana przebywała w sumie na 81 dniach zwolnienia lekarskiego nie jest możliwe pełne ocenienie opiniowanej w zakresie realizacji zadań i czynności. W części D - propozycje dotyczące rozwoju zawodowego opiniowanego - nie wskazano propozycji a w części E - wnioski końcowe dotyczące opiniowanego stwierdzono, że jest to pierwsza opinia służbowa o nie wywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Od powyższej opinii K. B. złożyła odwołanie do Komendanta Powiatowego Policji w S. Podniosła, że w pkt 4 i 9 opinii ocena powinna brzmieć - zgodnie z wymaganiami zaś w pkt 2 i 5 powyżej wymagań. Wnioskowała o zmianę oceny w punktach wskazanych oraz o zmianę opinii służbowej na - przydatny na zajmowanym stanowisku służbowym - dobrze realizuje zadania i czynności służbowe. W uzasadnieniu podała, że opinia służbowa dotyczy okresu od [...] do [...] w tym czasie otrzymała dwie oceny służbowe za okres od [...] do [...] z oceną pozytywną (zgodnie z wymaganiami) i za okres od [...] do [...] z oceną negatywną (poniżej wymagań). Zarzuciła, że opiniujący w sposób zupełnie niezrozumiały utożsamia nieobecności spowodowane chorobami z pojęciem braku dyspozycyjności. Tymczasem dyspozycyjność doznawała ograniczeń z powodów niezależnych. Opiniujący podważa opinię lekarską oraz legalność wystawianych zwolnień lekarskich jak również prawo pracownika do korzystania ze zwolnień lekarskich podczas choroby i opieki nad chorym dzieckiem. Pracodawca nie wystąpił z wnioskiem do komisji lekarskiej bądź innego urzędu o podważenie legalności tych zaświadczeń, a zatem przyjął, iż są one legalne. Podkreśliła, że nie można mówić o braku dyspozycyjności w przypadkach choroby bądź uzasadnionych, usprawiedliwionych nieobecności w pracy jak również obarczać odpowiedzialnością nieobecnego pracownika za złą organizację pracy i przyjmować że w okresie przebywania na zwolnieniu powodował sytuacje konfliktowe. Nie zgodziła się z zaniżeniem oceny w punkcie komunikatywność bowiem do 2009r. była oceniana powyżej wymagań. Podkreśliła, że specyfika spraw zmusza do zaznajomienia się z nowymi aktami prawnymi. W wyniku nabytej wiedzy była w stanie udzielić pomocy wielu osobom (porady prawne, sporządzanie pism urzędowych) co nie należy do jej zakresu obowiązków. Stąd też uznała za zaniżoną ocenę dotyczącą rozwoju własnego i podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Komendant Powiatowy Policji w S. działając na podstawie § 11 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 980 ze zm.) powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii. W dniu [...] komisja do zbadania zaskarżonej opinii sporządziła sprawozdanie z wnioskami o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii. Komendant Powiatowy Policji decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową asp. K. B. wydaną w dniu [...] i polecił włączyć do akt osobowych funkcjonariusza. W skardze na powyższą decyzję K. B. zarzuciła, że nie została powiadomiona o terminie posiedzenia komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej przez co uniemożliwiono jej prawa do obrony. Ze sprawozdaniem komisji nie została zapoznana, co stoi w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Zwróciła uwagę, że na przewodniczącego Komisji został powołany jej bezpośredni przełożony. Podniosła, że argumenty przedstawione przez przewodniczącego ZT NSZZ w czasie komisji były jasne i czytelne, nie wzięto ich jednak pod uwagę. Komendant Powiatowy decyzją nr [...] podtrzymał opinię służbową nie przedstawił jednak żadnego uzasadnienia w tym przedmiocie. Skarżąca podała, że w Sądzie Okręgowym we W. zawisły sprawy: o mobbing i naruszenie dóbr osobistych. Wniosła o uchylenie opinii służbowej z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie możliwości sądowoadministracyjnego zaskarżenia opinii służbowej policjanta wskazuje, że nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego z uwagi na okoliczność, że zarówno ocena okresowa jak i opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1994 r. sygn. akt SAB 8/94, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 88/2007). Zgodnie z brzmieniem § 11 ust. 7 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariusza policji oraz wzoru formularza służbowego (Dz. U. Nr 98, poz. 890 z późn. zm.) utrzymana w mocy przez przełożonego właściwego do rozpatrzenia odwołania, zaskarżona opinia podlega włączeniu do akt osobowych policjanta. Nie określono w tym przepisie, ani w żadnym innym dotyczącym opiniowania policjanta, że odbywa się to w formie decyzji administracyjnej. Należy zatem przyjąć, że decyzja przełożonego o włączeniu zaskarżonej opinii do akt osobowych policjantów nie jest decyzją w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto wskazano, że "w art. 3 § 3 pkt 2 kpa znajduje się wyłączenie dotyczące stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego na sprawy wynikające z podległości służbowej pracowników organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Opinia służbowa dotycząca policjanta oraz decyzja przełożonego o włączeniu jej do akt osobowych (dokumentacji wewnętrznej) funkcjonariusza nie niesie ze sobą żadnych konsekwencji na zewnątrz formacji, w której opiniowany jest zatrudniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 561/10 odrzucił skargę K. B. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opinii służbowej bowiem skarżąca przekroczyła 30 dniowy termin do wniesienia skargi. Pismem z dnia [...] K. B. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję wyżej opisaną. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 561/10 Sąd przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. W motywach uzasadnienia wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. Sąd wskazał, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie i orzecznictwie okresowa opinia służbowa jest aktem administracyjnym przełożonego służbowego policjanta, który w oparciu o dostępne mu środki dowodowe stwierdza fakty, jakie wynikają z przeprowadzonych dowodów. Jest ona aktem, w drodze którego przełożony stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego policjanta przebiega we właściwym kierunku, czy kierowane do opiniowanego rozkazy i polecenia są należycie wykonywane, gwarantując sprawność działania całej formacji oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby. Sąd podniósł, że nie ma wątpliwości co do tego, że opinia służbowa ma w istocie charakter decyzji administracyjnej. W nauce przedmiotu przez decyzję rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący objaw woli organu, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę konkretnie określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W judykaturze, która zaakceptowała powyższą definicję przyjęło się jednakże uważać za tego rodzaju akt administracyjny czynność mającą cztery elementy konstytutywne: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA/1163/81 - OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). W kodeksie postępowania administracyjnego brak definicji decyzji administracyjnej, została ona jedynie opisana poprzez wyszczególnienie jej części składowych w § 1 i art. 107. Stanowią one: "Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służby od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi". Odrębnym przepisem ustawodawca określił jak powinno zostać skonstruowane uzasadnienie decyzji. Wymieniono bowiem następujące jej elementy: uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. (art. 107 § 3 kpa). Dalej Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzasadnieniu przypisuje się istotną rolę. Obowiązkiem każdego organu administracji - przyjmuje się, jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania pomocy prawnej) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń, względnie dlaczego uznał go za niewłaściwy, (wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984 - SA/Po 1122/83). Wyżej wskazano, że decyzja administracyjna może funkcjonować w obrocie prawnym jeżeli zawiera cztery konstytutywne, wcześniej wymienione elementy. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada temu wzorcowi jednakże brak jej uzasadnienia faktycznego i prawnego. Powstaje zatem zagadnienie, czy brak w decyzji administracyjnej uzasadnienia stanowi tego rodzaju naruszenie prawa, które zobowiązuje Sąd administracyjny do jej skasowania. Rozważając tę kwestię Sąd zauważył, że decyzja, którą podjęto w sprawie skarżącej, jest decyzją uznaniową. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992 z. 10, s. 32). Decyzje administracyjne o charakterze uznaniowym podlegają kontroli lecz kontrola ta ma charakter ograniczony. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. SA/Sz 2548/00, niepubl.), kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze te rozważania Sąd stwierdził, że tego rodzaju akt administracyjny winien być zaopatrzony w stosowne motywy, tak by strona mogła zapoznać się z tym co kierowało organem administracyjnym załatwiającym sprawę, a Sąd administracyjny mógł prześledzić drogę rozumowania organu i stwierdzić czy decyzja odpowiada prawu czy też z prawem tym jest sprzeczna. W wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2011 r., decyzją Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...], nr [...] w sprawie rozpatrzenia odwołania asp. K. B. od opinii służbowej na podstawie art. 6f i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 10 ust. 2 pkt 3 oraz § 11 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), oraz po zapoznaniu ze sprawozdaniem komisji powołanej Decyzją Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] w sprawie powołania komisji do zbadania zaskarżonej opinii służbowej asp. K. B., postanowiono: - utrzymać w mocy zaskarżoną opinię służbową asp. K. B. wydaną w dniu [...] przez kierownika ref. dochodzeniowo - śledczego asp. szt. J. M., - zaskarżoną opinię, jako ostateczną, włączyć do akt osobowych funkcjonariusza. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia dokładnie przytoczono przebieg postępowania w sprawie przed organami Policji, powołując się na datę dokonania poszczególnych czynności wraz z opisującymi je okolicznościami. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że powodem chylenia decyzji był fakt, że brak było w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wychodząc naprzeciw wskazaniom Sądu, co do istnienia niezbędnych elementów składowych decyzji administracyjnej, którą jest również decyzja w sprawie włączenia zaskarżonej opinii służbowej do akt sprawy, należało wydać niniejszą decyzję, w związku z czym Komendant Powiatowy Policji w S. działając na podstawie art. 6f i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji § 10 ust. 2 pkt 3 oraz § 11 ust. 5 pkt 1 oraz ust. 7 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej podjął decyzję jak na wstępie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. B. opisała przebieg postępowania w sprawie, kwestionując stwierdzenia dotyczące jej opinii służbowej jako bezpodstawnych i bezprawnych, celowych i złośliwych. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o jej oddalenie. W motywach podniósł m.in., że wychodząc naprzeciw wskazaniom Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 151/11 WSA we Wrocławiu, co do istnienia niezbędnych elementów składowych decyzji administracyjnej, Komendant Powiatowy Policji w S. działając na podstawie art. 6f i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, § 10 ust. 2 pkt 3 oraz § 11 ust. 5 pkt I oraz ust. 7 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia odwołania asp. K.B. od opinii służbowej. Wydając przedmiotową decyzję Komendant Powiatowy Policji w S. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uchylonej decyzji Nr [...] z dnia [...], gdyż nie ujawnione zostały żadne nowe okoliczności uzasadniające zmianę przyjętego ówcześnie stanowiska. Komendant Powiatowy Policji w S. wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia odwołania asp. K.B. od opinii służbowej rozstrzygnięcie swoje oparł na wniosku komisji, powołanej do rozpatrzenia odwołania K. B. od wydanej opinii, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii, którym był związany. W ocenie organu I instancji prace komisji zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i rzetelny z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych dotyczących służby policjantki w okresie podlegającym opiniowaniu. Na marginesie, to Komendant Powiatowy Policji w S., aby uniknąć jakichkolwiek podejrzeń o subiektywne i arbitralne podejście do zagadnienia skorzystał z możliwości jaką daje §11 ust. 2 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy policji oraz wzoru formularza opinii służbowej i powołał komisję, w skład której nie wchodził żaden policjant wydający lub uczestniczący przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i w skład komisji na wniosek K. B., zgodnie z treścią §11 ust. 3 cyt. rozporządzenia, powołany został Przewodniczący Zarządu Terenowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w S. Następnie stwierdził, że osobista ocena skarżącej dotycząca nastawienia poszczególnych członków komisji do Jej osoby oraz prywatna, nie poparta żadnymi dowodami, opinia skarżącej o ustaleniu "z góry" wyników jej prac nie może być przedmiotem jakiejkolwiek polemiki, czy zajmowania stanowiska przez organ. Do Komendanta Powiatowego Policji w S. nie wpłynęła żadna skarga dotycząca formy, bądź sposobu, czy zasad pracy komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w drodze kontroli działań administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy), a jej zakres obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skutki orzeczenia sądu administracyjnego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego i rozciągają się na przyszłe postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1466/200, LexPolonica nr 2094097). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on tworzyć nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej w sprawie poglądem. Sąd jest zobligowany do stosowania przyjętej uprzednio wykładni w całości oraz do konsekwentnego reagowania w przypadku stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wytycznych w zakresie dalszego postępowania, (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1365/2008, LexPolonica nr 2138089). Naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, a więc jej całkowitym wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Nieprzestrzeganie tej reguły prowadziłoby do zakwestionowania obowiązującej w prawie polskim zasady sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. IV SA 1681/97, LEX nr 47848). Organ administracyjny zobowiązany jest przedstawić analizę zebranych dowodów i określić ich znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku uznania, że zgromadzone materiały są niewystarczające, powinien rzetelnie wyjaśnić stan sprawy w drodze dodatkowego postępowania dowodowego. Musi przy tym wziąć pod uwagę argumentację przedstawioną przez skarżącego we wnioskach i odnieść się do niej w sposób zrozumiały dla strony. Należy pamiętać, że bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. Wyrok NSA z. dnia 6 maja 2009 r. II OSK 691/08. publ. LEX nr 574442). W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie uległ zmianie, a orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2011 r. nie zostało wzruszone w żadnym trybie. Również obowiązujący w dniu podejmowania decyzji w sprawie § 9 ust. 1 nowego rozporządzenia MSWiA z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. nr 170, poz. 1145), które uchyliło z dniem 17 grudnia 2010 r. poprzedzające je rozporządzenie MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzorem formularza opinii służbowej (Dz. U. nr 98, poz. 890) nakazuje, by do spraw dotyczących odwołań od opinii, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie rozporządzenia, stosować dotychczasowe przepisy. Organ, wydając decyzję z dnia [...] był niewątpliwie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wr 151/44). Bezsporne jest, iż organ administracyjny, rozpatrując ponownie sprawę, był zobowiązany zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu tego wyroku. Należy przy tym podkreślić, że związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny sądu staje się nieaktualny. Zdaniem Sądu, organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych we wskazanym wyroku. Orzeczenie ostateczne, mające walor decyzji administracyjnej, warunkuje przepis art. 107 § 3 k.p.a. dotyczący uzasadnienia takiego orzeczenia. Na istotę tej regulacji prawnej zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w omówionym wyżej wyroku. Podkreślił, że opinia służbowa policjanta ma w istocie charakter decyzji administracyjnej. Decyzja taka, poza innymi elementami, powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazał, jak powinno być skonstruowane uzasadnienie i jakie składniki powinno zawierać. Zwrócił uwagę na rolę uzasadnienia i obowiązek organu w zakresie jego prawidłowego sporządzenia. W konkluzji stwierdził, że tego rodzaju akt administracyjny winien być zaopatrzony w stosowne motywy, tak by strona mogła zapoznać się z tym, co kierowało organem załatwiającym sprawę, a Sąd mógł prześledzić drogę rozumowania organu i stwierdzić, czy decyzja odpowiada prawu, czy też jest z nim sprzeczna. W przedmiotowej sprawie, co należy jeszcze podkreślić, organ odwoławczy nie zastosował się zupełnie do zaleceń przyjętych w prawomocnym wyroku Sądu dotyczących wymogu prawidłowego umotywowania swojej decyzji. Z pewnością za wykonania zalecenia Sądu nie można uznać uzupełnienia wydanej decyzji o rozstrzygnięcie nakazujące włączenie opinii do akt osobowych funkcjonowania. Sąd w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. nie formułował wymogu zawarcia takiego rozstrzygnięcia w treści decyzji, tym bardziej że nakaz włączenia opinii do akt osobowych pracownika wynika bezpośrednio z treści § 9 ust. 2 i § 11 ust. 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy, znajdującego zastosowanie w sprawie i został powtórzony w treści § 6 ust. 6 i § 8 ust. 8 nowego rozporządzenia MSWiA z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Należy zauważyć, że wskazanego przez Sąd uchybienia polegającego na niewykonaniu zalecenia w postaci uzasadnienia decyzji w sposób odpowiadający zaleceniom zawartym w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. nie może sanować próba podania motywów rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę. Z istoty tego pisma wynika, że powinno ono zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Za aktualne należy uznać stanowisko sformułowane w okresie obowiązywania ustawy o NSA, że odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2. poz. 45). W orzecznictwie podkreśla się, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przede wszystkim wykona wyrok Sądu z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 151/11, a więc uzasadni kwestionowane orzeczenie zgodnie z zaleceniami zawartymi w powołanym orzeczeniu. Z uwagi na naruszenia prawa wskazane powyżej, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.