IV SA/Wr 529/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Sędziowie : Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej naliczenia i wypłaty równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2010 oraz odmowy naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu w 2011 roku oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 67 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania K. J. (dalej skarżący) od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] nr [...] umarzającej postępowanie w części dotyczącej naliczenia i wypłaty równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2010 (pkt 1) oraz odmawiającej naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2011 (pkt 2), kwestionowaną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżący od dnia 27 lutego 2004 r. jest emerytem policyjnym. Do Komendanta Powiatowego Policji w J. wpłynęły jego pisma z dnia 14 października 2010 r. oraz 27 października 2010 r. zawierające wnioski o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. W odpowiedzi na nie Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił przyznania i wypłaty skarżącemu przedmiotowego świadczenia za lata 2006-2010. Od tej decyzji skarżący odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W wyniku jego rozpoznania Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił naliczenia i wypłaty równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2010. Na tę decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Następnym wnioskiem z dnia 30 marca 2011 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o naliczenie i wypłatę przedmiotowego świadczenia za lata 2006-2011, który to wniosek, zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową, został przesłany Komendantowi Powiatowemu Policji. Kolejnym wnioskiem, z dnia 14 kwietnia 2011 r., strona zażądała od Komendanta Powiatowego Policji naliczenia i wypłaty równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2011. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej naliczenia i wypłaty równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2010 i odmawiającą naliczenia i wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2011. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie zarzucając, że organ I instancji nie podał żadnego przepisu prawnego, na podstawie którego decyzja została wydana, w związku z czym jest ona nieważna. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji. W uzasadnieniu podał, że Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] nr [...], przyznał skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, na podstawie której - jako emeryt policyjny - pobrał przedmiotowe świadczenie. Zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 919), które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Omawiane świadczenie skarżący pobierała do 2005 r., gdyż uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone zostało w § 8 wyżej wymienionego rozporządzenia, który z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony nowelizującym rozporządzeniem wykonawczym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U z 2005 r. nr 266, poz. 2246), pozbawiając tym samym uprawnień do tego świadczenia osoby pobierające je z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP m.in. zapisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do oceny dokonanej przez Trybunał, zgodnie z treścią przywołanego przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, w którym jest mowa o przyznaniu równoważnika jedynie policjantowi, a która od dnia wydania skarżącemu decyzji o przyznaniu równoważnika nie uległa zmianie. Z tej racji podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Świadczenie to, podobnie jak inne świadczenia mieszkaniowe, przewidziane bowiem zostało w ustawie o Policji jako przywilej związany z pełnieniem służby. Omawiany art. 91 ust. 1 tej ustawy od początku swego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym. Akty wykonawcze wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, tj. zarządzenie z dnia 30 września 1997 r. i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego tej grupie, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., na gruncie ustawy o Policji, brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytowi bądź renciście policyjnemu. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem - czyli uregulowaniami powołanych wyżej aktów wykonawczych - oraz związaną z tym koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego. W celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie 91 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą, konieczne było uchylenie § 8 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiącego o przyznaniu równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym. Dokonano tego przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266, poz. 2246), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Następstwem uchylenia § 8 brak jest istnienia podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Dalej Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że od dnia 1 stycznia 2006 r. decyzja przyznająca stronie równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu nie może być realizowana poprzez jego wypłatę, gdyż nie obowiązuje żadna stawka, o jakiej mowa w decyzji z dnia [...] nr [...], w oparciu o którą można byłoby ustalić wysokość przyznanego świadczenia, bowiem wobec braku innych regulacji dotyczących emerytów i rencistów policyjnych, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie ma podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont dla tej grupy osób. W dalszej części Komendant Wojewódzki Policji w pełni podzielił pogląd organu pierwszej instancji, zawarty w punkcie 2 zakwestionowanej decyzji, w którym odmówił naliczenia i wypłaty przedmiotowego świadczenia za rok 2011. Decyzja ta czyni zadość przepisom prawa. Organ odwoławczy uznał też, że decyzja organu pierwszej instancji umarzająca w punkcie 1 postępowanie z wniosków z dnia 30 marca 2011 r. i 14 kwietnia 2011 r. strony, w części dotyczącej naliczenia i wypłaty równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2010, ze względu na rozstrzygnięcie już w tym zakresie żądania strony decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] utrzymaną w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] musi się ostać. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy i powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które w jego ocenie potwierdzają słuszność przezentowanego przez niego stanowiska. Podkreślił też, że prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkanego należy się skarżacemu w związku z decyzją nr [...] z dnia [...], a organy orzekające nie posiadają żadnej podstawy prawnej do odmowy jego wypłaty, a tym bardzej do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o przyznanie prawa do równoważnika w latach 2006-2010. W szczególności, jak ujął to w piśmie procesowym z dnia 26 marca 2012 r. w sytuacji, gdy "postępowanie w części dotyczącej przedmiotowego równoważnika za lata 2006-2010, Sygn. akt IV SA/Wr 294/11 nie zostało umorzone, a tylko oddalone przez WSA (...)". W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymujac argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola zaskarżonej decyzji odpowiada przepisom prawa. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący zainicjował postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011. Zdaniem Sądu, skoro wniosek złożony przez skarżącego wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, to organy zasadnie odmówiły skarżącemu naliczenia i wypłaty powyższego świadczenia w 2011 r. i umorzyły postępowanie w zakresie obejmującym lata 2006-2010. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma bowiem okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uchyliło ono § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Wskazać należy, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 - o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko tych, które wynikają z art. 88, art. 92 i art. 94 ustawy. Stąd też należy wyciągnąć wniosek, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawy. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organy słusznie zatem m.in. uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 620/09, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Stosownie do tego dostrzec trzeba, że w decyzji z dnia [...] przyznając skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzji tej nadano zatem charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, w decyzji związanej, odesłano do przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych osób. Przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Tym samym decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana, poprzez jego wypłatę. Wobec braku podstaw do dokonania czynności wypłaty, odmowę jej dokonania w drodze zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłową (por. odpowiednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Op 487/10, zamieszczony w CBOSA). W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 407/10 (publ. Lex nr 737501). Sąd ten nie tylko w motywach zaakceptował stanowisko, w myśl którego z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, ale sformułował tezę w myśl której przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w żadnym swym brzmieniu nie przyznawał uprawnienia do równoważnika za remont lokalu emerytom bądź rencistom policyjnym. Skoro zatem z dniem 31 grudnia 2005 r. odpadła jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów bądź rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu, zawarta w rozporządzeniu z 28 grudnia 2005 r., a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą (ani ustawą o Policji, ani ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), przeto nie nabyli oni z tego tytułu słusznie nabytych praw, to bezprzedmiotowość uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważnika za remont lokalu wynika z całokształtu nowego unormowania w tej materii. Należy zauważyć, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że odmawiając wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2011, prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. W kwestii zaś dotyczącej umorzenia przez organy orzekające postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o wypłatę równoważnika za lata 2006-2010 powiedzieć trzeba, że zgodnie z przyjętą w doktrynie i zaakceptowaną przez praktykę orzeczniczą organów i sądów administracyjnych koncepcją bezprzedmiotowości sytuacja ta oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji rozstrzygającej co do jej istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć przed wszczęciem danego postępowania, albo zostać ujawniona w jego toku ale może również powstać w czasie prowadzenia postępowania w określonej sprawie. Bezprzedmiotowość rozpatrywać można zarówno w toku postępowania zwykłego - orzekającego, jak i w czasie trwania nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W nauce i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strona, organ) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja, polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnej, indywidualnej sprawie administracyjnej nie może rozstrzygać o istocie sprawy, bowiem rozstrzygnięcie o takim charakterze i w trybie przewidzianym przez obowiązujące przepisy prawa zostało już podjęte. Z niekwestionowanego w tym względzie stanu faktycznego niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że wniosek złożony przez skarżącego w zakresie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2008-2010 był już rozpatrywany zarówno przez organy policyjne, jak i sąd administracyjny. Tak więc, wbrew opinii skarżącego, w tym przedmiocie nie mogło zapaść innego rodzaju rozstrzygnięcie niż podjęte. Prawidłowo zatem organy orzekające w postępowaniu instancyjnym uznały, że niemożliwe jest zakończenie tej sprawy w sposób merytoryczny i podjęły orzeczenia z zastosowaniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym, za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi i w tym względzie w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.