IV SA/Wr 530/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant st. inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Z..R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta W. Administrator w Dziale Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. odmówił Z. R. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznał stronie dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 września 2015 r. do dnia 31 października 2015 r., w kwocie 328,53 zł (pkt 2 rozstrzygnięcia). Dodatek - na wskazany w pkt. drugim rozstrzygnięcia okres - przyznano na uzupełnianie wydatków za zajmowane na podstawie stosunku prawnego najmu, przez jedną osobę, mieszkanie komunalne Gminy W., położone przy ul. [...] we W. Mieszkanie to ma 25,30 m2 powierzchni użytkowej Jest centralnie ogrzewane i są w nim instalacje doprowadzające zimną i ciepłą wodę oraz gaz przewodowy. Od powyższej decyzji strona odwołała się. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 5 powołanej ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. W kontekście tego przepisu organ powołał następujący pogląd judykatury: "zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, złożenie wniosku spełniającego wszystkie wymogi formalne skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto, w świetle przedstawionej regulacji, jego złożenie jest dopuszczalne w każdym czasie. Zatem w konsekwencji złożenia wniosku organ zobligowany jest do załatwienia sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do meritum, chyba że w sprawie zachodziłaby bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas gdy w sprawie niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia co do meritum z uwagi na przeszkody natury podmiotowej lub przedmiotowej, takie jak na przykład: brak upoważnienia prawodawcy do wydania decyzji administracyjnej czy tożsamość sprawy administracyjnej z już wcześniej rozpoznaną sprawą. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą jednak tego rodzaju przeszkody. Złożenie wniosku przez Skarżącego, w dniu [...] listopada 2009 r., oznacza że orzeczenie w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego nie obejmowałoby tego samego okresu 6 miesięcy, którego dotyczy decyzja organu I instancji z [...] lipca 2009r. Zatem w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania, a w konsekwencji postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji należało uznać, że zarzut naruszania przepisu art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest zasadny. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji czasowej i zawsze musi zawierać rozstrzygnięcie o dodatku we wskazanym wyżej okresie czasu. Ustawodawca jednocześnie nie określił w ustawie w jakim czasie winien być złożony wniosek ani też nie wiąże z datą złożenia wniosku skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych przysługujących stronie na podstawie omawianej ustawy. Strona może zatem składać dowolną ilość wniosków a obowiązkiem organu jest ich merytoryczne rozpatrzenie. Niewątpliwie nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu. Zasadne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto inną decyzją. Uwzględniając zatem ratio legis omawianej ustawy, należy przyjąć, że złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją wydaną na podstawie innego, wcześniej złożonego wniosku, stanowi jedynie negatywną przesłanką materialnoprawną do przyznania dodatku za miesiące objęte tą inną decyzją. Odnośnie miesięcy nie objętych inną decyzją organ administracji winien zbadać przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydać rozstrzygnięcie w tym zakresie. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1384/05, sformułowanie "przyznaje na okres 6 miesięcy", użyte w przepisie art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, należy rozumieć w ten sposób, iż uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku przysługującego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyniku tej oceny, orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które dodatek stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zaś zakresie odmawia przyznania dodatku. W powołanym wyroku NSA wyrażono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że brak jest regulacji prawnych wykluczających wydanie decyzji w części przyznającej dodatek mieszkaniowy, a w części odmawiającej przyznania dodatku". W ocenie organu odwoławczego dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia), na wniosek złożony dnia 8 kwietnia 2015 r., nie mógł być stronie przyznany, gdyż na ten czas przyznano stronie dodatek mieszkaniowy już innymi decyzjami, jak podkreślono w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji: 1) decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], na okres od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r., 2) decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], na okres od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. Dalej wskazano, że strona - w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego - nie uzyskała dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (w realiach niniejszej sprawy 0,00 zł). Uwzględnienie art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oznacza, że stronie przysługuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 328,53 zł [469,33 zł (wydatki mieszkaniowe za luty 2015 r.) x 70%]. Dodatek mieszkaniowy - na okres od dnia 1 września 2015 r. do dnia 31 października 2015 r. - został przyznany stronie w prawidłowej wysokości. Organ pierwszej instancji - w kwestionowanej decyzji - przedstawił sposób wyliczenia przyznanego dodatku mieszkaniowego, zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że rozstrzygnięcie badanej decyzji nie zostało podjęte z naruszeniem prawa. Nadmieniono, że w kontekście twierdzeń strony zawartych w odwołaniu dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych tylko części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania. Zakres udzielania pomocy określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą pomoc ta ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawnionej do takiego dodatku. Strona zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), które legły u podstaw obu decyzji wydanych w sprawie regulują zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwości organów w tych sprawach. Regulacja ta ma walor kompletności, co oznacza, że orzekanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie wymaga stosowania innych ustaw. Przewidziany w przepisach tej ustawy dodatek mieszkaniowy, jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Określono w niej warunki i kryteria jakie muszą być spełnione, aby wniosek o przyznanie tego świadczenia mógł być uwzględniony, na które składają się : tytuł prawny do lokalu (art. 2 ustawy), spełnienie kryterium dochodowego, (art. 3 ustawy), wielkość lokalu określona z uwzględnieniem normatywnej powierzchni lokalu (art. 5 ustawy).Wskazane warunki i kryteria muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym zakresie pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że skarżący spełnia opisane wyżej warunki, co predestynuje go do przyznania takiej pomocy. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Z materiału aktowego sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a lokal przez niego wynajmowany z zasobu komunalnego gminy spełnia kryteria uprawniające do przyznania dodatku. Wobec tego mają rację organy obu instancji, kiedy stwierdzają że powierzchnia lokalu mieszkalnego skarżącego oraz brak dochodu uprawnia go do otrzymania dodatku w najwyższej określonej procentowo wysokości, a mianowicie 70 % wydatków mieszkaniowych, przypadających na powierzchnię normatywną mieszkania, lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Wobec tego organ I instancji prawidłowo ustalił, że stronie przysługuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 328, 53 zł na okres od dnia 1 września 2015 r. do dnia 31 października 2015 r., przedstawiając prawidłowe wyliczenie dodatku. Jednocześnie organ rozpatrując wniosek z dnia 8 kwietnia 2015 r., zasadnie odmówił skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. ze względu na wcześniejsze decyzje: z dnia z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] przyznającą dodatek na okres od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r., oraz z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], przyznającą dodatek na okres od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. Jak bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 1338/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej cbosa, decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego ma charakter decyzji czasowej i zawsze musi zawierać rozstrzygnięcie o dodatku we wskazanym wyżej okresie czasu. Ustawodawca jednocześnie nie określił w ustawie w jakim czasie winien być złożony wniosek ani też nie wiąże z datą złożenia wniosku skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych przysługujących stronie na podstawie omawianej ustawy. Strona może zatem składać dowolną ilość wniosków a obowiązkiem organu jest ich merytoryczne rozpatrzenie. Niewątpliwie nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu. Zasadne jest zatem stanowisko, że art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto inną decyzją. Uwzględniając zatem ratio legis omawianej ustawy, należy przyjąć, że złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją wydaną na podstawie innego, wcześniej złożonego wniosku, stanowi jedynie negatywną przesłankę materialnoprawną do przyznania dodatku za miesiące objęte tą inną decyzją. Odnośnie miesięcy nie objętych inną decyzją, organ administracji winien zbadać przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydać rozstrzygnięcie w tym zakresie. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1384/05, (dostępny w cbosa), sformułowanie "przyznaje na okres 6 miesięcy", użyte w przepisie art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, należy rozumieć w ten sposób, iż uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku przysługującego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyniku tej oceny, orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które dodatek stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zaś zakresie odmawia przyznania dodatku. W powołanym wyroku NSA wyrażono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że brak jest regulacji prawnych wykluczających wydanie decyzji w części przyznającej dodatek mieszkaniowy, a w części odmawiającej przyznania dodatku. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji nie naruszają prawa, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.