IV SA/Wr 550/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. 2009, nr. 175, poz. 1365 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej: skarżący) od decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr [...] w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ I instancji decyzją 20 marca 2013 r. przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 60 zł miesięcznie. W decyzji wskazano również, że wypłata realizowana będzie kartą przedpłaconą i ustalono terminy wypłat w dniach 22 kwietnia 2013 r., 21 maja 2013 r., 24 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że zasiłki celowe na dożywianie przyznawane są według indywidualnej sytuacji rodziny w zależności od jej struktury i posiadanych dochodów oraz wysokości już przyznanych świadczeń zasiłków stałych lub okresowych. Wskazano, że wysokość przyznawanych świadczeń określają progi ustalone co 10 zł zaczynając od najniższego świadczenia wynoszącego 30 zł do maksymalnie 120 zł. Podano również, iż od dnia 1 kwietnia 2013 r. progi wyliczane są jako 10 % różnicy pomiędzy 150 % kryterium dochodowego, a posiadanym przez nią dochodem łącznie z przyznanymi świadczeniami po zaokrągleniu w górę do pełnych 10 zł. Podano, iż dochód skarżącego ustalony zgodnie z powyższymi zasadami, wyniósł 271 zł. 10 % różnicy pomiędzy 150 % kryterium dochodowego wyniosło zatem 54,20 zł, co po zaokrągleniu w górę do pełnych dziesiątek złotych dało kwotę 60 zł. Od decyzji tej odwołanie wniósł skarżący. W odwołaniu wskazał, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji, która zmniejsza zasiłek celowy na zakup żywności do kwoty 60 zł, zamiast powyżej 110 zł. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę poprzez udzielenie zasiłku w kwocie 115 zł za miesiące IV, V, VI 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Podkreślenia wymaga fakt, że na organie nie ciąży obowiązek zaspokojenia wszystkich potrzeb ubiegających się o przyznanie pomocy. W myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego. Jednak szczególnego podkreślenia wymaga, że samo spełnienie kryteriów ustawowych do przyznania zasiłku celowego nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Faktem powszechnie znanym jest, iż środki przeznaczane na świadczenia z pomocy społecznej są dość ograniczone. Organy odpowiedzialne za realizację zadań z zakresu pomocy społecznej muszą rozdzielać posiadane fundusze na różne niezbędne potrzeby bytowe swych beneficjentów oraz pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc, jak również nie są zobowiązane udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Natomiast zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że nawet fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium organ I instancji rozważył sytuację, w jakiej znalazł się skarżący i skonfrontował ją z możliwościami finansowymi Ośrodka. Ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej oraz zwiększoną liczbę osób ubiegających się o świadczenia, Ośrodek Pomocy Społecznej zmuszony był do racjonalizacji wydawanych środków, co w konsekwencji musiało skutkowało zmniejszeniem wysokości zasiłków celowych przyznawanych na zakup m.in. żywności. Faktem powszechnie znanym jest, że środki przeznaczane na świadczenia z pomocy społecznej są dość ograniczone. Organy odpowiedzialne za realizację zadań z zakresu pomocy społecznej muszą rozdzielać posiadane fundusze na różne niezbędne potrzeby bytowe swych beneficjentów oraz pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc, jak również nie są zobowiązane udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W związku z ograniczonymi środkami finansowymi Ośrodek Pomocy Społecznej przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego na zakup żywności przyjął zasadę, że kwota ta będzie ustalana co do zasady w oparciu o zobiektywizowane kryterium, jakim jest dochód uzyskiwany przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia. Organ I instancji przyjął, iż wysokość przyznawanych świadczeń określają progi ustalone co 10 zł zaczynając od najniższego świadczenia wynoszącego 30 zł do maksymalnie 120 zł. Podano również, iż od dnia 1 kwietnia 2013 r. progi wyliczane są jako 10 % różnicy pomiędzy 150 % kryterium dla danej rodziny, a posiadanym przez nią dochodem łącznie z przyznanymi świadczeniami po zaokrągleniu w górę do pełnych 10 zł. Podano, iż dochód skarżącego ustalony zgodnie z powyższymi zasadami, wyniósł 271 zł. 150 % kryterium dochodowego wynosi 813 zł. Zatem różnica pomiędzy 150 % kryterium dochodowego z dochodem osiągniętym przez skarżącego wyniosła 524 zł, z czego 10 % to 54,20 zł, co po zaokrągleniu w górę, do pełnych dziesiątek złotych dało kwotę 60 zł. W ocenie Kolegium organ I instancji rozpatrując wniosek skarżącego w sposób prawidłowy ustalił jego sytuację materialną, życiową i rodzinną oraz zgłoszone potrzeby życiowe, także Kolegium Odwoławcze dostrzega, że sytuacja dochodowa i materialna skarżącego jest trudna, jednakże organy pomocy społecznej nie są zobowiązane i nie mają możliwości finansowych do przyznawania świadczeń w pełni zaspokajających potrzeby, a jedynie wspierają osoby w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, gdyż pomoc społeczna nie może być traktowana, jako stałe źródło dochodu, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb i osoba objęta pomocą nie może oczekiwać, że będzie jest przyznawane regularne wsparcie w wysokości przez nią wnioskowanej. To osoba korzystająca z pomocy musi czynić przede wszystkim starania, aby zaspokoić swoje potrzeby i wykazać, że nie może samodzielnie im sprostać. W ocenie Kolegium wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ i instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący domagał się uchylenia wskazanych decyzji oraz skierowania ich do ponownego rozpatrzenia. Decyzjom zarzucił naruszenie prawa, gdyż postępowanie poprzedzające ich wydanie zostało przeprowadzone bez jego czynnego udziału, nie okazano mu żadnego materiału dowodowego tj. wypełnienia obowiązku zawartego w art. 6-16 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Przed rozprawą skarżący przesłał do Sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej (e-maile) wnioski procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu jest legalność decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwietniu, maju i czerwcu 2013 r. w wysokości po 60 zł miesięcznie. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie nie jest więc rozstrzygniecie o przyznaniu świadczenia co do zasady, ale o jego wysokości. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ww. ustawę ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma zatem obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wszystkie te wymogi zostały zachowane. W świetle art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania", do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Zatem wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., II OSK 407/12). Jeszcze raz podkreślić należy, że rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego obejmuje m.in. prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06). W motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. W niniejszej sprawie organy, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to m.in. w ustaleniach organów, że skarżący jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku. Zamieszkuje w mieszkaniu należącym do ADM, które jest zadłużone na kwotę ok. 14.000 zł. Nie osiągnął żadnego dochodu i podał, że nie ma możliwości wsparcia finansowego od rodziny czy bliskich. Wprawdzie rzeczywiście organy w uzasadnieniach podjętych decyzji nie wyartykułowały wprost okoliczności dotyczących możliwości i sytuacji finansowej organu, co niewątpliwie uznać należy za wadę uzasadnienia, jednakże nie jest to wada mająca wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem informacja o planach i wykorzystaniu środków przeznaczonych przez państwo na świadczenia o charakterze fakultatywnym na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych w formie zasiłków celowych, celowych specjalnych i pomocy w naturze. Przyznana skarżącemu kwota 60 zł nie odbiega zatem znacząco od średniej kwoty zasiłków udzielanych innym potrzebującym. Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania" (czy też szerzej - w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), to prawidłowa jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Organ mógł zatem zakres rozstrzygnięcia (wysokość zasiłku celowego w tym przypadku) ustalić sam. Nie można w tej sytuacji uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Organy dokładnie oceniły dochody skarżącego i sposób wyliczenia przyznanego świadczenia. Skarżący nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za przyznaniem zasiłku w wysokości wyższej niż standardowy. Zdaniem Sądu, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł jego oceny wskazanych w art. 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające art. 6-16 k.p.a. Pisma wniesione przez stronę skarżąca do Sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie są dopuszczalne, o czym stanowi uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2012 r., sygn. akt I OPS-10/13. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O wynagrodzeniu dla radcy prawnego orzeczono na podstawie art. 250 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).