IV SA/Wr 555/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] nr [...], odmawiającą przyznania E. Ł. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, strona w dniu 24 stycznia 2014 r. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem J. Ł., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności (orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...]). Jednocześnie w pisemnym oświadczeniu z dnia 21 stycznia 2014 r. strona stwierdziła, że nie podejmuje i nie rezygnowała z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta W. odmówił stronie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem J. Ł. Organ pierwszej instancji wskazał, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie w 2012 r. nie przekroczył kwoty 623,00 zł, jednakże nie został spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia, określony w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.). W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według strony organ administracyjny uchybił terminowi załatwienia sprawy z art. 35 § 3 k.p.a., ponieważ wydał decyzję w dniu [...], a doręczył ją w dniu [...] po interwencji strony. Organ administracyjny naruszył również art. 10 k.p.a., nie zawiadamiając strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Ponadto strona wskazała, że spełnia warunki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ zrezygnowała z możliwości starania się o zatrudnienie w związku z koniecznością opieki nad mężem. Pogarszający się stan zdrowia męża i subiektywne odczucie o konieczności sprawowania opieki nad mężem spowodowały, że strona w 2011 r. wyrejestrowała się z Powiatowego Urzędu Pracy. Według strony ustawodawca nie wykluczył bezrobotnych z możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jest to pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca jednoznacznie wskazał, że osobą uprawnioną jest osoba rezygnująca z zatrudnienia, a więc taka która w momencie ubiegania się o to świadczenie zatrudnienie takie posiada, ale konieczność sprawowania opieki wymusza na niej rezygnację z zatrudnienia. Ustawodawca posługuje się tu trybem teraźniejszym (a nie przeszłym) i jednoznacznie wskazuje na następstwo czasowe obu tych zdarzeń, tj. rezygnacji z zatrudnienia i sprawowania opieki. Przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może nastąpić w stosunku do osób, które są bez pracy i pracy tej nie podejmują z uwagi na konieczność opieki, w odróżnieniu od unormowania z art. 17 ww. ustawy. W art. 16a ww. ustawy nie ma przesłanki "nie podejmowania zatrudnienia". W ocenie Kolegium strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Skoro strona nie podejmowała zatrudnienia, to nie można uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem, a tym samym nie został spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia w myśl art. 16a ust. 1 ww. ustawy. Natomiast dochód w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623,00 zł, uprawniającej do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając pominięcie w toku postępowania odwoławczego zarzutów dotyczących uchybienia przepisom k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według strony organ administracyjny uchybił terminowi załatwienia sprawy z art. 35 § 3 k.p.a., ponieważ wydał decyzję w dniu [...], a doręczył ją w dniu [...] po interwencji strony. Organ administracyjny naruszył również art. 10 k.p.a., nie zawiadamiając strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Ponadto strona ponownie wskazała, że spełnia warunki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ zrezygnowała z możliwości starania się o zatrudnienie w związku z koniecznością opieki nad mężem. Pogarszający się stan zdrowia męża i subiektywne odczucie o konieczności sprawowania opieki nad mężem spowodowały, że strona w 2011 r. wyrejestrowała się z Powiatowego Urzędu Pracy. Według strony ustawodawca nie wykluczył bezrobotnych z możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek przysługuje osobie, która może wykonywać pracę zarobkową i jest gotowa do jej podjęcia, ale z możliwości tej rezygnuje. Powinien zachodzić wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą. Jest to pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości decyzji odmawiającej przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanki przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały uregulowane w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456). Zgodnie z art. 16a ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast według art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W procesie interpretacji prawa zwykle wykorzystuje się kilka różnych jej metod. Jest tak zwłaszcza, gdy pierwszorzędny sposób wykładni, jakim jest wykładnia językowa, nie daje pożądanych rezultatów, jak w rozpatrywanym przypadku. Należało więc sięgnąć do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, uwzględniając kontekst konstytucyjny. Należy zauważyć, że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – chodzi o sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznawania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki zakresowo ograniczającej – rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmuje zatrudnienia (powstrzymują się od tego), a więc osoby, które uprzednio nie pracowały. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza przy ocenie uprawnienia do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia i osób, które rezygnują z zatrudnienia. Zatem pojęciem "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Takie wartości przyświecały wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przekonaniu Sądu brzmienie przepisu po zmianie oddaje intencje ustawodawcy, których nie sposób pominąć i w tej sprawie. Wyżej przytoczone argumenty są w pełni akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 30 października 2014 r.: I OSK 2930/13, I OSK 336/14, I OSK 1442/14, I OSK 2058/14, I OSK 2059/14, I OSK 2060/14, z dnia 17 października 2014 r.: I OSK 3063/13, I OSK 410/14, z dnia 13 stycznia 2015 r. I OSK 216/14, publ. CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w zaskarżonym orzeczeniu organ administracji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. W konsekwencji organ administracji nie wyjaśnił także, jaka jest przyczyna niepodejmowania pracy przez skarżącą, naruszając w ten sposób art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien ustalić, uwzględniając wykładnię art. 16a ust. 1 ww. ustawy zaprezentowaną w niniejszym wyroku, czy sytuacja życiowa i rodzinna skarżącej, wskazuje na to, że gdyby nie sprawowała opieki nad mężem, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Należy zauważyć, że z pisemnego oświadczenia skarżącej z dnia 21 stycznia 2014 r. wynika, że nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie I wyroku.