IV SA/Wr 563/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. S.A. w M. na czynność Prezydenta Miasta Głogowa z dnia 30 września 2024 r., nr WRM.DPiA.4120.3.2024.KŻ w przedmiocie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta Głogowa na rzecz I. S.A. w M., kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 30 IX 2024 r. (WRM.DPiA.4120.3.2024.KŻ) Prezydent Głogowa zawiadomił I. S.A. w M. (dalej jako "skarżąca") o sporządzeniu nowej karty adresowej nr 21 dla Zespołu cukrowni oraz karty adresowej nr 21C dla Magazynu suszu i o włączeniu ich do gminnej ewidencji zabytków miasta G. (doręczenie w dniu 9 X 2024 r.). Skarżąca zakwestionowała powyższą czynność organu skargą z dnia 7 XI 2024 r., wnosząc o: stwierdzenie jej bezskuteczności, ewentualnie uchylenie; wstrzymanie przez organ jej wykonania; rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę czynności i załączników polegający na przyjęciu, że zarówno cukrownia jak i magazyn stanowią zabytek podlegający ujęciu w ewidencji zabytków; 2) nieuwzględnienie faktu, że czynność narusza prawa strony wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 VII 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292), zwanej dalej "UOZ", poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie — w sposób sprzeczny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 V 2023 r. sygn. akt P 12/18 (Dz.U. poz. 951); 4) naruszenie art. 22 ust. 4 UOZ, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwe wskazanie tego przepisu jako podstawy prawnej czynności i załączników; 5) naruszenie § 18 ust. 1, § 18a oraz § 18b ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 V 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56 ze zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem", poprzez niewłaściwe zastosowanie; 6) naruszenie § 18b ust. 1 Rozporządzenia, poprzez niepowiadomienie skarżącej o zamiarze włączenia karty adresowej zabytków do ewidencji zabytków; 7) naruszenie przepisów kpa, a zwłaszcza art. 7, 8, 9, 10, 75 ust. 1, 77 ust. 1, 80 i 81, poprzez niezastosowanie w związku z wyrokiem TK z dnia 11 V 2023 r. sygn. akt P 12/18; 8) dokonanie czynności w sposób nie oparty na żadnych kryteriach i całkowicie arbitralny - z naruszeniem wyroku TK z dnia 11 V 2023 r. sygn. akt P 12/18; 9) naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy z 7 X 1999 r. o języku polskim (Dz.U. z 2024 r. poz. 1556) poprzez dokonanie czynności na podstawie bibliografii i źródeł w języku niemieckim; 10) brak pouczenia o prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 11) w związku z zarzutami 1 - 10 - naruszenie art. 8, art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez działanie przez organ w sposób naruszający prawo skarżącej wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ zadecydował o włączeniu kart adresowych obiektów stanowiących własność skarżącej do gminnej ewidencji zabytków bez wyjaśnienia, z jakich powodów uznano je za zabytki w rozumieniu przepisów UOZ. Jak przy tym wynika z kart, organ oparł się na literaturze obcojęzycznej naruszając wymagania ustawy z 7 X 1999 r. o języku polskim (Dz.U. z 2024 r., poz. 1556). Skarżącej nie zapewniono warunków do czynnego udziału w postępowaniu, nie mogła ona wypowiedzieć się w postępowaniu, ani zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, co naruszało obowiązujące normy przy uwzględnieniu wyroku TK z dnia 11 V 2023 r. sygn. akt P 12/18. Podniesiono również, że organ powołał się na niewłaściwe przepisy, tj. art. 22 ust. 4 UOZ, mimo że kwestionowana czynność nie dotyczyła "prowadzenia" ewidencji zabytków ale "ujęcia" w tej ewidencji określonych zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaznaczył m.in., że w sprawie chodzi o obiekty, które są już ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków, zaś zaskarżona czynność dotyczy aktualizacji kart zabytków dokonywanej na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 UOZ. Zabytki ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków muszą być uwzględnione także w gminnej ewidencji zabytków. Karty adresowe sporządzone dnia 25 VII 2012 r. zostały przesłane skarżącej wraz z zawiadomieniem z dnia 24 VII 2024 r. o zamiarze włączenia do gminnej ewidencji zabytków. W wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstała konieczność zaktualizowania kart adresowych dla Zespołu Cukrowni w G. Zaktualizowane karty adresowe dla Zespołu cukrowni oraz Magazynu suszu uwzględniają zapisy aktualnego planu miejscowego, tj. uchwały Nr LXXIII/632/23 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 10 X 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wschodniej Dzielnicy Przemysłowej w G. (Dz.U. Woj. Doln. z 10 X 2023 r., poz. 5541). Plan miejscowy został przytoczony w kolumnie 6. kart "Formy ochrony". Podniesiono, że o zamiarze włączenia nowych kart zabytku skarżąca została uprzednio powiadomiona, tak więc powoływanie się na brak możliwości udziału w czynnościach jest nieuzasadnione. Organ zaznaczył przy tym, że w sprawie nie ma istotnego znaczenia wyrok TK z dnia 11 V 2023 r. sygn. akt P 12/18, bowiem chodziło tu o ujęcie w gminnej ewidencji tych zabytków, które znajdują się już w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a więc o czynność z art. 22 ust. 5 pkt 2 UOZ, podczas gdy powołany wyrok dotyczy art. 22 ust. 5 pkt 3 UOZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego czynność właściwego organu w przedmiocie ujęcia zabytku nieruchomego w ewidencji zabytków objęta jest zakresem kognicji sądu administracyjnego. Działanie organu stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (zob. np. wyroki NSA: z 9 XI 2016 r., II OSK 254/15 i z 8 V 2018r., II OSK 1926/17 - publ. CBOSA). Skarżąca legitymuje się także indywidualnym interesem prawnym, o którym stanowi art. 50 § 1 ppsa, ponieważ jest użytkowniczką wieczystą gruntu i właścicielką budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przechodząc do oceny legalności czynności organu, polegającej na sporządzeniu nowych kart adresowych dla "Zespołu cukrowni" oraz dla "Zespołu cukrowni – magazyn suszu", to należy podkreślić, że czynność ta poprzedzona musi być zawiadomieniem właściciela lub posiadacza zabytku o zamiarze sporządzenia nowych kart adresowych z jednoczesnym doręczeniem ich kopii. Jak wynika z § 18b ust. 1 Rozporządzenia, o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem. Stosownie zaś do § 18b ust. 4 i 5 Rozporządzenia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z gminnej ewidencji zabytków. Do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków lub o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku albo nowej karty adresowej zabytku. Powyższe przepisy wyznaczają pewien minimalny standard procesowy warunkujący możliwość uznania za prawidłową czynności ujęcia karty adresowej zabytku w gminnej ewidencji zabytków przy poszanowaniu uprawnień właścicielskich osoby, której nieruchomości taka czynność dotyczy. Na konieczność zapewnienia właścicielowi udziału w czynnościach tego rodzaju i umożliwienia mu uprzedniego zajęcia stanowiska zwracał zresztą dobitnie uwagę Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 11 V 2023 r., P 12/18 (Dz.U. 2023 r., poz. 951). W okolicznościach sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że organ wywiązał się z wyżej określonego obowiązku. Do znajdującego się w aktach administracyjnych zawiadomienia z 24 VII 2024 r. (WRM.DPiA.4120.3.2024.KŻ), o sporządzeniu nowych kart adresowych i zamiarze włączenia ich do gminnej ewidencji zabytków, nie załączono dowodu jego doręczenia. Zamiast tego załączono kopertę zawierającą nieodebraną przesyłkę, awizowaną w dniu 26 VII 2024 r. i zwróconą nadawcy w dniu 12 VIII 2024 r. Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju dokument nie może służyć za dowód skutecznego doręczenia skarżącej zawiadomienia, bowiem nie można w tym przypadku przyjąć fikcji doręczenia. Czynność sporządzenia nowej karty zabytku realizowana jest poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Nie dokonuje się takiej czynności w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którego zakres zastosowania został wyraźnie określony w art. 1, art. 2 i art. 2a. W rezultacie nie może znaleźć tu zastosowania art. 44 kpa, przewidujący możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma procesowego w trybie awizo. Trafny jest więc sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 18b ust. 1 Rozporządzenia, polegającego na niezawiadomieniu skarżącej o zamiarze sporządzenia nowej karty adresowej zabytku. W stosunku do skarżącej nie dochowano więc minimalnych standardów procesowych warunkujących poprawność sporządzenia karty adresowej zabytku. Należy zaznaczyć, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiła sytuacja sugerująca jakiekolwiek celowe unikanie przez skarżącą odbioru zawiadomienia, co ewentualnie mogłoby usprawiedliwiać zastosowanie per analogiam regulacji kpa w zakresie fikcji doręczeń. Organ ograniczył się w tym wypadku do jednokrotnej próby doręczenia zawiadomienia, przy czym usługa doręczenia nie była nawet wykonywana przez operatora wyznaczonego i nie była przesyłką rejestrowaną. Taki stan rzeczy nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżącą zawiadomiono o zamiarze sporządzenia i włączenia do ewidencji zabytków nowych kart adresowych. Powyższe uchybienie procesowe oznacza także przedwczesność zgłaszania i rozstrzygania na obecnym etapie zarzutów merytorycznych zawartych w skardze. Skarżąca nie miała bowiem możliwości ich wywiedzenia na etapie czynności poprzedzających sporządzenie i włączenie nowych kart adresowych zabytku do gminnej ewidencji zabytków, co jest jej prawem wynikającym z § 18b Rozporządzenia. Dopiero po skutecznym zawiadomieniu właściciela (posiadacza) zabytku o zamiarze sporządzenia nowej karty adresowej zabytku i rozważeniu przez organ ewentualnych zastrzeżeń (uwag) zgłoszonych przez właściciela (posiadacza), powstaną normatywne uwarunkowania do prawidłowego dokonania zamierzonej przez organ czynności materialno-technicznej, a także ewentualnego dokonania sądowoadministracyjnej kontroli tej czynności w jej całokształcie. W rozpatrywanej sprawie takie uwarunkowania nie wystąpiły, bowiem organ nie wykonał obowiązku zawiadomienia skarżącej o zamiarze sporządzenia i włączenia nowych kart adresowych zabytków do gminnej ewidencji zabytków, co obligowało Sąd do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności na zasadzie art. 146 § 1 ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie organ wykona więc obowiązki określone w § 18b Rozporządzenia, umożliwiając tym samym skarżącej udział w czynnościach poprzedzających dokonanie zamierzonej przez organ czynności. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 697 zł, na które składają się: wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).