IV SA/Wr 573/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński(sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. na podstawie art. art. 3 ust. 4, 4, 7, 8 ust. 1, 9, 39 ust. 1, i 2, 104 i 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej: ustawa oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055) przyznał M. J. zasiłek celowy w kwocie 80 zł w lipcu 2010 r. na cele wskazane we wniosku z dnia 24 czerwca 2010 r. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że kwota przyznanego zasiłku celowego wynika z oceny sytuacji rodziny M. J. oraz możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. Od decyzji odwołał się M. J., który zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku podnosząc, że powinien on być wyższy, bo jego rodzina nie ma żadnego dochodu. Podał, że nie zostało załatwione jego podanie o pomoc z dnia 15 marca 2010 r. i w ten sposób ma zadłużenie w opłacaniu rachunków na kwotę 930,27 zł. W związku z tym zarzucił pracownikom pomocy społecznej ukrywanie jego pism, niezałatwianie jego podań i ignorowanie jego potrzeb. M. J. wniósł o przyznanie pomocy, a w tym wyrównanie mu pomocy dotychczas nieprzyznanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...], [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 39 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 3 i ust. 4, art. 6 pkt 1, 3, 4 i 14 oraz art. 106 ust. 3 ustawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia wskazano, że podaniem z dnia 24 czerwca 2010 r. M. J. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. o przyznanie m. in. zasiłku celowego na pokrycie bieżących potrzeb bytowych jego rodziny. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 29 czerwca 2010 r. ustalone zostało, że rodzina M. J. składa się z dwóch osób – M. J. i jego małżonki K. J. J. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. G. M. J. jest na stałe zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. G. z dnia [...], nr [...]. Rodzina nie ma własnego dochodu wynikającego z aktywności zawodowej jej członków. Natomiast M. J. decyzją z dnia [...], [...] ma przyznany od dnia 1 stycznia 2009 r. zasiłek stały, który wynosi obecnie 351 zł miesięcznie. Rodzina zajmuje trzypokojowe mieszkanie z kuchnią, wyposażone w zimną i ciepłą wodę, łazienkę i centralne ogrzewanie. Wydatki rodziny związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą miesięcznie około 820 zł. Nadto rodzina ponosi wydatki na leki i leczenie, które miesięcznie są szacowane na kwotę 100 zł. W tych warunkach organ pierwszej instancji wydał decyzję zaskarżoną w tym postępowaniu odwoławczym. Dalej wskazano, że na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych napraw i remontów, kosztów pogrzebu. Ustawa nie określa wysokości zasiłku celowego. Stąd też w tym zakresie zastosowanie mają przepisy art. 3 ustawy, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby te powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny". Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 351 zł. Na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednakże w myśl art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Na podstawie art. 6 pkt 14 ustawy rodziną są osoby spokrewnione i niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Natomiast, co wynika z art. 6 pkt 3 i 4 ustawy dochodem na osobę w rodzinie jest dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie, a dochodem rodziny jest suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Całkowitą niezdolnością do pracy, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy, jest legitymowanie się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że rodzina odwołującego się spełnia kryteria dochodowe i osobiste, aby otrzymać zasiłek celowy. Tym samym istotą sporu pozostaje wysokość przyznanego zasiłku celowego. Rodzina M. J. jest objęta stałą comiesięczną pomocą finansową w postaci zasiłku stałego dla odwołującego się. Zasiłek ten wynosi 351 zł miesięcznie. Ta kwota stanowi zatem dochód rodziny, ponieważ to wynika z przywołanej wyżej definicji dochodu. Zasiłek stały nie mieści się w żadnej z kategorii dochodów wymienionych w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Tym samym musi on zostać uwzględniony w dochodzie rodziny odwołującego się. Organ pierwszej instancji do dochodu rodziny zaliczył również kwotę 175,50 zł zasiłku okresowego. W ocenie organu odwoławczego zaliczenie tego świadczenia do dochodu nie było uprawnione, skoro świadczenie to zostało przyznane od dnia 1 lipca 2010 r. Jednakże powyższe nie ma wpływu na podjętą decyzję, jako że niesporny jest fakt spełniania przez rodzinę odwołującego się kryterium dochodowego. Żądanie udzielenia pomocy dotyczyło wsparcia finansowego w opłaceniu rachunków za energię elektryczną i wodę; łącznie tę potrzebę M. J. określił na 349,33 zł (str. 13 wywiadu środowiskowego). Taka potrzeba mieści się w przedmiocie zasiłku celowego. Pomimo powyższych ustaleń faktycznych w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie lub zmianę. Z brzmienia wskazanego wyżej przepisu art. 39 ustawy wynika, że organ pomocy społecznej orzeka o przyznaniu zasiłku celowego w ramach tzw. uznania administracyjnego, decydując o wyborze, rodzaju świadczenia z pomocy społecznej i jego wysokości. Jednocześnie zastosowanie w niniejszej sprawie ma przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym określając wysokość świadczenia organ pierwszej instancji kieruje się potrzebami osób korzystających z pomocy, ale również bierze pod uwagę możliwości pomocy społecznej. Istnieje zatem pewien zakres swobody organu w zakresie ustalania świadczeń, jednak rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz środkami finansowymi, jakie ma do dyspozycji organ pomocy społecznej. Tym samym osoby ubiegające się o przyznanie im świadczeń z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Jak wskazuje doktryna oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne "z brzmienia art. 39 ustawy i użytego w niej zwrotu "może" wynika, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego, Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych, świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy), ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Należy również podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy oznacza, że kontrola sądowa takich decyzji jest ograniczona i sprowadza się z reguły do oceny czy przy jej podejmowaniu organ administracji nie przekroczył zasad uznania administracyjnego i czy wydane rozstrzygnięcie nie ma dowolnego charakteru" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2009 r., sygn. l OSK 12/09. Także w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "z przepisu art. 39 ust. 1 ustawy wynika, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. l OSK 599/09. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy nie dopatrzył się wadliwości zaskarżonej decyzji. Kwota przyznanego zasiłku celowego (80 zł) wprawdzie nie pokrywa całości kwot z rachunków, ale stanowi wyraźną ich część. Nadto ten zasiłek celowy przyznany został wraz z zasiłkiem okresowym (175,50 zł) oraz zasiłkiem stałym (351 zł) oraz zasiłkiem celowym na żywność, co oznacza, że wsparcie udzielone rodzinie odwołującego się ma wymiar realny i stanowi podstawę do zabezpieczenia podstawowych potrzeb bytowych. Z ustawy nie wynika, aby istniał obowiązek pokrywania zasiłkami celowymi całości rachunków przedkładanych przez wnioskodawców, a okoliczności sprawy wskazują, rodzina M. J. objęta jest stałym wsparciem finansowym ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. N. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. J. wniósł o uchylenie wydanej decyzji. Zarzucił, że przyznana pomoc jest za niska i nie zaspakaja potrzeb jego i rodziny. Nadto zarzucił, że nie został rozpoznany jego wniosek o pomoc z dnia 15 marca 2010 r., a MOPS w J. G. , SKO w J. G. , Wojewoda [...] oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pomimo licznych interwencji skarżącego, nic w tej sprawie nie robią. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. trudna sytuacja życiowa i bytowa skarżącego nie zwalnia go z obowiązku poddania się wymogom obowiązującego prawa. Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia [...], nr [...] rozpoznało w tym zakresie skargę i wypowiedziało się, iż nie dopatrzyło się bezczynności MOPS w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy wymienionej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 i 2 pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Według powyższego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarte w powyższym przepisie prawa wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Kryteria natomiast uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. Powyższe oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. W myśl art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to, że osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Jak wynika z akt sprawy M. J. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Oboje są zarejestrowani w Urzędzie Pracy w J. G. jako osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku. Rodzina nie osiąga żadnego dochodu. Natomiast jak wynika z ustaleń organu pomocy społecznej stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą 920 zł. W oparciu o powyższe nie ulega wątpliwości, że rodzina skarżącego znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej oraz ma kłopoty z samodzielnym zaspokojeniem swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Nie osiągając żadnych dochodów rodzina ta spełnia przewidziany w art. 8 ust. 3 ustawy warunek posiadania uprawnienia do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwoty 351 zł. Rozpatrując omawianą sprawę należy jednak mieć na względzie, iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, Lex nr 299415). Zdaniem Sądu organy obu instancji poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Precyzyjnie wskazały sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz zakres korzystania z pomocy społecznej. Reasumując, w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie naruszyły granicy uznania administracyjnego w przyznaniu zasiłku celowego określonego w art. 39 ustawy. Samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w określonej wysokości to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por. wyrok z dnia 14 lutego 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, Lex nr 194040). Należy wskazać, że rodzina M. J. objęta jest stałą, miesięczną pomocą finansową ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. W świetle powyższego nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzja wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy przy uwzględnieniu w decyzji szczególnej sytuacji życiowej skarżącego, jak również możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.